一位外地务工人员获得浙江湖州市居住证。资料图片

《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案近日经中央审议通过，即将印发实施。其中“推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度”的改革备受关注。长期以来，我国较多地区实行的是暂住证制度。从暂住证到居住证，这一字之“变”到底意味着什么？对普通人会有怎样的影响？

暂住证的争议，居住证的产生

暂住证制度是对一个城市对外地人员实行暂住登记的制度，是外地人员在客籍城市临时居住的合法身份证明。“暂住证”一词据说为深圳首创——1984年，深圳率先实行暂住证制度，随后不少大中型城市陆续实施了该制度，直到今天，该制度仍是多数城市对非本地户籍人口实施管理的主要办法。

为何会有暂住证制度？可以说，暂住证的主要任务是社会治安管理。以该制度的首创者为例，深圳市从改革开放开始，就成为创业者的乐园，吸引了城外万千人流慕名涌入。他们是这个城市的建设者，给城市发展带来了人口红利，但巨大的人口流动也给城市的治安带来了前所未有的压力。于是，暂住证制度应运而生，并迅速被其他城市效仿。

多年以来，暂住证制度饱受诟病，甚至引发抵触。反对者认为，造成城市治安压力的主要原因是政府对外来人口的基数控制不力，管理水平低；而且暂住证带有歧视色彩：一纸“暂住证”将外来人员定格为城市边缘人——哪怕他们已在这个城市成家立业、生儿育女，也难以享受同等的城市福利待遇。2003年，《行政许可法》颁布后，暂住证制度的强制性失去了法律依托，外界“声讨”达到新的高潮，随即少数城市开始取消暂住证制度。

2005年，部分取消“暂住证”的城市因外来人口犯罪率反弹而恢复该制度，有些则将“暂住证”换了个说法，“居住证”由此而生。截至目前，在我国31个省级行政区划（港澳台除外）中，所有省会城市都已推出居住证制度，部分非省会城市也推出了居住证制度。

居住证：享有多项“同城同权”

若居住证制度全面推行，会影响多少人？根据国家统计局统计，2013年全国共有2.45亿的流动人口。居住证制度全面推行将直接影响这2.45亿人口。具体来看，居住证制度会带来哪些影响？从目前已推行居住证的城市来看，居住证持有人可与当地户籍人口享有同等的多项权利，包括免费接受义务教育、平等劳动就业等，并可逐步享受同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助。

中国人民大学公共管理学院副院长许光建认为，相比过去的有限权利，居住证制度最受关注的就是“就近免费接受义务教育”，这也可能是居住证中最大的含金量，亦是很多新市民和流动就业人口最关注的权利之一。

不过，即使没有居住证，“就近免费接受义务教育”也已在部分地区实现。而外来人员最为看重的“子女能否在居住地城市参加中考、高考”的问题至今仍未完全明确，“随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利”仅在个别地区试行。

居住证≠完全“同城同权”

全面实施居住证制度后，各地已自发探索的居住证制度或许将迎来一场洗牌。但若想与户籍人口立即“同城同权”并不现实。首先，暂住证和居住证虽只一字之差，但官方和民间对居住证的期待却有所不同：官方期待通过居住证来加强流动人口管理，而流动人口期待通过居住证享受更多公共服务和市民待遇。

“居住证希望提供的公共服务尽量向户籍人口靠近，但严格意义来说做不到。”北京大学人口研究所教授乔晓春坦言，如果提供的服务能与户籍人口一致，“那就不需要居住证了，直接给户籍就完了。”举例来说，目前外来人口能够享有的社会福利正在不断增加，但政府提供的贫困救助是完全按照户籍来的，即使有工作居住证也不行。

不仅如此，居住证的改革，只是一个新的起点，未来仍有许多问题需要解决。比如，北京大学社会学系教授陆杰华指出，目前大城市，尤其是特大城市出台的居住证及落户制度，比较偏向于高端人才，对于农民工而言，门槛依旧很高。此外，城市承载力、人才偏向和农民工市民化之间的矛盾是户籍改革中的难点之一。

正如资深媒体人石扉客所言：“取消暂住证全面实行居住证制度，是户籍改革的应有之义。但居住证制度其实也只是存量改革下无奈的过渡性安排，距离宪法规定的公民迁徙自由与国务院确定的户籍改革战略目标尚有较大距离。在此过渡性安排中，公安户籍工作如何积极作为，尚待观察。”（腾讯新闻综合新华网、中国青年报、法治周末等报道）