前言：年初，湘潭市十四届人大一次会议通过的政府工作报告提出，建设青山桥、花石、乌石、白石、棋梓、壶天、虞唐、龙洞、清溪、楠竹山等１０个特色小城镇。２月，市人大常委会将特色小城镇建设议题列入２０１３年度工作要点。

３月下旬至５月上旬，市人大城环委牵头组织市人大常委会部分组成人员和一些市人大代表，进行了两次规模较大、深入细致的专题调查视察。他们将掌握的湘潭特色小城镇发展现状及困难、收集的意见建议，向市人民政府及住建、发改、国土、规划、交通、财政、农办、环保、城管等９部门负责人作了反馈。５月２３日，市人大常委会组织了小城镇建设专题讲座，组团赴长沙市望城区乔口镇参观学习。

５月２４日，市十四届人大常委会第二次会议举行。在审议特色小城镇建设这个议题时，１５名组成人员和列席会议的１名市人大代表，围绕我们为何要建设特色小城镇、如何建设特色小城镇作了发言。他们认为，建设特色小城镇，势在必行，任重道远。结合湘潭实际，要实行规划引领，产业支撑，政策扶持；要先行示范，梯次推进特色小城镇建设。

长沙市望城区乔口镇秀美的沿江风景。

湘乡市虞唐镇商海市场。虞唐镇历来是湘乡市西南地区商贸中心和农副产品集散地，商贸繁荣。２０１０年通过“政府引导，市场运作”模式，投入２０００万元新建了商海市场三期工程。（李伟 邬雅琳 摄）

实行规划引领，产业支撑，政策扶持

示范带动，梯次推进特色小城镇建设

文/湘潭日报记者 邬雅琳

１、把握发展小城镇的基本认知

５月２３日，中国城市科学研究会副理事长、住建部村镇司原司长李兵弟应邀来潭，作“统筹城乡规划，促进小城镇健康发展”讲座。李兵弟在讲座时着重分析阐述了三个方面：城乡发展一体化推进小城镇发展的基本认知，小城镇建设成功案例，小城镇规划建设管理的改革与制度创新。

——牢固树立城乡平等发展的基本理念 党的十八大提出，“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”李兵弟认为，党的十八大提出的这一目标，是中国特色城镇化发展的内在要求，是新型城镇化发展直面的重大课题，是现阶段城镇化进程必须完成的艰巨任务，是各级政府努力持续破解的发展难题。现在，一个共有的认知是：城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。

——把握新型城镇化的本质要求 城镇化的本质，是各级政府公共财政和公共服务不断向农村提供的过程；是工业化、城镇化、信息化、农业现代化四化协调发展过程；是城乡社会公共管理层次与管理网络不断构建的过程，工业文明、生态文明及其先进文化形态不断向农村流淌，与农耕文明不断融合的过程；是人的城镇化。

——把握小城镇建设完成的三大改变 改变以往自然经济条件下形成的农村地区聚落方式，重构和优化城乡空间聚落形态，形成以中心城市、县城、重点建制镇、一般镇和中心村为核心的城乡居民点聚落体系。改变以城市为主、为重的公共服务布局模式，形成推进城乡基础设施、公共服务设施和社会保障等基本公共服务均等化建设的制度机制，形成以小城镇为核心的农村地区公共服务中心服务圈。改变乡村地区以农事为主的社会管理模式，探索新型城乡社区的市民社会管理方式，形成依托小城镇和新社区的城乡统一协调的社会管理体制。

——把握推进城乡发展一体化的政策要点 第一，加快推进公共服务的均等化，均衡配置政府的公共资源。第二，加强城乡之间的要素平等交换。第三，有序推进农村人口转移市民化。第四，保护农民对农村集体组织的土地的承包权、使用权和分配权。

——把握新型城镇化发展目标 城乡统筹、城乡一体；产城互动、节约集约；生态宜居、和谐发展；农民工市民化、基本公共服务均等化；空间布局合理化、产业发展高端化；基础设施现代化、城市管理精细化。

李兵弟指出，在小城镇建设发展过程中，要着重思考新型城镇化的生长点，工业化、城镇化、信息化、农业现代化协调发展的突破点，公共服务均等化的着力点。

2、湘潭小城镇建设现状

２０１３年３月下旬至５月中旬，湘潭市人大常委会调查视察组一一走访了青山桥、花石、乌石、白石、棋梓、壶天、虞唐、龙洞、清溪、楠竹山等１０个拟建特色小城镇。他们着重了解这１０个镇的基础设施条件，产业定位、优势和发展规模，特色小城镇建设存在的困难和问题，希望获得的政策支持等。

调查视察组掌握的情况喜忧参半。这１０个镇总体上具有区位、产业、资源等优势，累积了一定的发展基础。湘潭县花石镇，作为湘莲之都，既是原皇家贡品“寸三莲”的原种供应基地，又是全国最大的湘莲集散地。湘莲交易份额占全国七成以上，年销售额２０多亿元。雨湖区楠竹山镇，镇区基础设施相对比较完善，区域辐射作用比较明显。湘乡市虞唐镇的新型工业化、棋梓镇的生态旅游开发，湘潭县青山桥镇的皮鞋工业，韶山市清溪镇的商贸物流业等，都呈现出良好的发展势头。

同时，存在的问题是突出而普遍的。

——规划引领不力 缺少对城镇发展定位的深度研究，总体规划欠缺个性和特色。作为小城镇建设直接依据的镇区控制性详规和公共设施建设等专项规划，长期以来基本上是空白。

——基础设施落后 镇区与高速公路几乎没有互通，镇区道路质量差，自来水厂设施简陋。１０个镇有８个没有污水处理厂和污水管网收集系统，大多数镇区没有垃圾无害化处理设施。镇区绿化率普遍偏低，文化、教育、医疗、娱乐、购物等方面的优质设施很少。

——实力规模偏小 这１０个镇的产业多数未形成规模，效益不佳。国税地税方面，５个镇超过千万元，４个镇低于５００万元，１个镇不足百万元。镇建成区面积，只有两个镇超过５平方公里，有４个镇不足２平方公里。镇建成区人口，最多的只有３万人，４个镇不足１万人，１个镇仅２０００多人。

——管理能力偏弱 城镇的空间布局、功能分区、单体建筑与整体景观之间的辉映，缺乏科学有效的管理，没有形成比较合理协调的格局。违法建设、占道经营、乱停乱靠等现象较多。

——体制机制不顺 用地制度方面，国有土地报批难、成本高，制约项目落地。农村非农集体建设用地和土地整治节约的用地指标相对集中用于小城镇开发建设、农民宅基地置换小城镇住宅小区及公用事业建设用地缺乏明确的政策支持。财政体制方面，各镇每年保证基本运转的财力缺口在２００万元以上，建设小城镇几乎成为“无米之炊”。镇财政捉襟见肘，市、县（市）区财政如何支持尚无明确政策。投融资体制方面，全市没有一家为小城镇建设搭建的投融资平台，国家开发银行等政策性贷款难以与我市特色小城镇建设项目有效对接。没有建立健全吸引社会资本尤其是民间资本参与小城镇建设的配套政策、以土地和闲置资产支持融资的具体政策。管理体制方面，镇政府没有城管执法权，上级有关部门基本上没有委托执法或设立延伸执法机构，镇区城管执法几成空白。市、县（市）区政府对小城镇建设的职责分工不够明确，尚未建成整合部门力量的工作机制，两级政府统筹协调作用和部门之间沟通配合作用发挥不明显。

3、破解特色小城镇建设难点：规划、产业、政策

发展小城镇，建设特色小城镇，国内外有很多可供借鉴学习的经验或模式。李兵弟在讲座时谈到，综合来说主要是：规划先导，城乡统筹，产业特色，民生为重，政府引导，市场推动。

５月２４日，市十四届人大常委会审议特色小城镇建设议题，大家的发言集中在３个关键词：规划、产业、政策。

——规划引领 湘潭市建设特色小城镇的战略思路是什么？近期目标、远期目标分别是什么？小城镇的特色以什么为依据来确定，如何定位，如何打造？首先，这是市人民政府需要完成的宏观规划。确定拟建的特色小城镇之后，应做好总体规划、镇区控制性详规等专业规划的编制。规划一经制定，要严格执行，确保实施到位。

——产业支撑 任何小城镇建设发展的成功模式，都不可能“普适性”推广。没有产业支撑的小城镇建设，势必成为空谈。每个小城镇，要因地制宜，利用现有的资源和产业优势，具有独特的产业特色并且形成规模，才能取得长久发展。

——政策扶持 发展小城镇，推进城镇化，中央、省都有指导性、原则性的政策，市、县（市）区要制定系统具体的扶持政策，形成一个完整的政策支撑体系。尤其在改革用地制度、财政体制、投融资体制，强化社会保障、管理效能等方面，要出台操作性强的指导意见，为特色小城镇建设注入生机活力。要优化机构设置，明确责任单位和职责，简化审批程序，提高办事效率。

4、路径选择：示范带动，梯次推进

以望城为例。望城区支持鼓励在区位条件、资源、规模上具有优势的湘江沿岸城镇先行探索，提出以“打造一江两岸四镇、建设环湘江生态旅游圈”为重点的小城镇发展战略构想。“古镇”靖港，“渔都”乔口，“陶城”铜官，“戏乡”新康这四镇，迎来了全新的发展机遇。在这些镇的示范带动下，一座特色小城镇应运而生，“一江两岸，东西呼应，示范带动，错位发展”的城镇化发展格局雏形初具。构建“政府引导、市场运作、社会参与”的经营机制，通过政府投入引导、社会资金参与，实行项目招商引资，筹集了大量的建设资金。遵循宜工则工、宜商则商、宜农则农、宜旅游则旅游的原则，确立“一镇一品”战略，打造产业发展体系。

以乔口镇为例。乔口镇地处长沙、益阳、岳阳三市交界处，自古商贸繁荣，素有“长沙十万户，乔口七千家”之誉。乔口历史悠久，屈原、贾谊曾在此创作采风，杜甫写下入长沙的第一首诗《入乔口》，乔江书院、渐源寺、百岁坊分别获得元顺帝、唐太宗、清乾隆帝御赐牌匾。乔口立足镇情，提出了打造“秀美的水乡古镇、繁荣的商贸名镇、宜居的风情小镇”的目标，探索“政府引导、市场经营、群众参与、滚动开发”的建设模式。乔口镇获评全国环境优美乡镇、全省小城镇建设示范镇，成为长沙市五大特色镇之一，“渔都”乔口声名远扬。

湘潭市人大常委会建议，以示范带动作为推进特色小城镇建设的方略。选择资源、区位和基础相对较好，区域辐射面较大的几个镇，作为市级特色小城镇建设示范镇，整合各部门资金和项目，重点推进。以改善空间布局、基础设施和生态环境为突破口，以特色产业和宜居功能为竞争力，争取通过三至五年的建设，形成示范样板，然后进行梯次推进。

结语：湘潭目前城镇化率为５２％。按照湘潭市城市总体规划，到２０２０年湘潭城镇化率要达到８０％。发展小城镇，建设特色小城镇，任重而道远。去年，湘潭市制订了《关于加快推进新型城镇化总体方案（２０１２－２０２０年）》，初步明确了特色小城镇建设的目标任务：力争通过三至五年，打造三至五个人口规模达６万人、经济总量超过３０亿元、财税收入过３０００万元的特色小城镇。今年４月１９日，市委办、市政府办下发了《关于湘潭市推进城乡一体化重要课题调研和重点工作安排方案》的通知，明确了要求抓好示范带动、制订配套政策。４月２３日，市委书记陈三新专门听取了小城镇建设情况汇报，要求住建局牵头尽快提出全市小城镇建设总体安排和路线图，体现特色，突出重点，完善机制，加大力度，示范引领。目前，市人民政府在加强组织领导、加快规划修编、完善体制机制等方面，有了初步的工作设想和打算。