驻村又称或包村，是指乡镇对所辖的各个行政村配备专职乡镇干部，负责联系和协助村干部管理该村的所有工作，所配备的镇干部则称为驻村干部。从驻村制的产生看，驻村制是由解放初期的农村“工作队”演变而成，是中国共产党“走群众路线”、“密切联系群众”的一种反官僚化运作的运动式的工作方法。通过工作队的运作方式，“共产党能够了解民间疾苦：从殴打妻子到隐瞒土地，无所不知。”新中国建立后，走群众路线的工作队被演化为各级机关干部到农村蹲点的工作方式。“五十年代，机关干部都下农村蹲点，吃住都在农民家，白天在田头，晚上在炕头，同炊一锅水，同吃一锅饭，农民与干部真正心连心，无话不说，无话不谈。”这种到农村蹲点的工作方式在基层政权组织一级最终演变一种制度化的“驻村制”，人民公社时期称为“驻队”。
驻村制的出现不仅是我党基于与农村群众“打成一片”，建立“心连心、鱼水情”关系的一种治理理念，更是克服“官僚主义痼疾”的一种制度安排，是对科层制的反叛。据一些乡镇的老干部回忆，1990年代中期以前的乡镇干部是十足的“泥腿子”，“下乡”是乡镇的日常性工作方式，村庄则是乡镇干部的主要行动空间。春节一过就要下到村里抓春耕、春播工作，而夏粮和秋粮入库则需要好几个月的时间，在这两个季节中，驻村干部几乎要长期吃住在村里。冬天则要督导村民进行冬修（修水渠、水坝）、冬造（造林）、冬种（种油菜、红花等）。虽然当时驻村干部的主要任务也是完成乡镇下达的各类工作任务，但由于当时乡镇工作的主要内容是农业与农村工作，驻村干部的工作方式主要是“放下架子，扑下身子，与群众打成一片”。这些老干部认为，当时的驻村干部不仅能摸清村庄所有与治理相关的信息，而且了解各家各户的底细，叫得出每个村民的名字，甚至能识别出各家各户的小孩。由于长期驻扎在农村，驻村干部以群众熟悉的语言、欢迎的方式宣传国家政策，落实各项国家政策和具体工作任务。可以说，秉持“群众路线”的驻村制在乡镇与村庄之间发挥着重要的“上接下联”的作用，从而打破了官僚制的科层化、非人格化运作逻辑，成为中国基层组织运作的独特“经验”与方式。
显然，驻村制是对“走群众路线”这一治理思想的技术化、制度化、常规化运用。国家试图通过驻村制在国家与村庄之间、干部与村民之间建立一种常规化的沟通与互动的机制，从而实现村民对国家和国家干部的高度信任与认同，进而实现国家对村庄的有效治理。因此，就当时的乡村关系而言，无论是乡镇与乡村社会的关系还是乡镇与村级组织的关系，均是一种极为紧密的且具有协商性质的互动关系。“放下架子，扑下身子，与群众打成一片”便是这种乡村关系的形象表达。
驻村制的科层化：从“下乡”到“坐班”
然而，从目前乡镇驻村制的运作情况看，原本“反科层化”运作的驻村制已经越来越具有科层化运作的特点，成为乡镇保证各类工作任务在村庄得到贯彻和执行的行政方式，发挥着确保乡镇对村级组织的领导和控制的功能。质言之，驻村制已经从一种“走群众路线”的“治理”方式演变成为一种与科层化运作具有高度“亲和”关系的行政方式。具体而言，驻村制从基层政权与农民群众之间的纽带演变成乡镇政权与村干部之间的桥梁，发挥着“上令下行”的作用。乡镇将所有工作任务通过驻村干部下达至村庄，并由驻村干部督导村干部完成，其运作图景如下：乡镇领导---驻村领导---非领导职务的驻村干部---村干部。
图：驻村制的运作模式
如图所示，乡镇通过驻村制形成一种隐性的等级化、层级化的科层制运作结构。之所以说是“隐性的”，是因为驻村制不是一级组织机构，却发挥着类似于1990年代“管理区”这一“准管理组织”的功能。1990年代的“管理区”是乡镇政府在村委会之上所设置的行政性派出机构，直接领导村级组织，是一种行政强化的体制。在1998年的乡镇机构改革以及1999年村民自治制度的实施的背景下，全国大部分乡镇的“管理区”被撤消，驻村制逐步成为管理区的一种替代性制度，发挥乡镇对村级组织的行政性领导功能。
大部分乡镇干部认为，“与群众打成一片”的驻村制演变为“只与村干部发生联系”的拟科层制，大约始于1990年代初。这主要源于以市场化为导向的经济体制改革，以及以“发展”为话语的新的意识形态。在此背景下，乡镇将工作重心投放在发展乡镇企业之上，乡村干部变“下乡”为“下海”，变“驻村”为“驻厂”，纷纷开办或管理各类乡镇企业、私人企业。当乡镇从开办企业的热潮中退却之后，又被卷入追赶各类发展目标的“压力型体制”之下。驻村制因此成为面向上级，完成各类自上而下的指标与任务的行政方式，成为行政系统内部的上传下达机制。乡镇干部也越来越远离村庄和村民的日常生活，也正因此，才有人质问“戴草帽的干部哪里去了？”
“坐班”的驻村制导致“悬浮”的基层组织
当驻村制演变成拟科层制之后，乡镇与乡村社会的关系也从之前“紧密”演变成现在的“松散”甚至“离农化”。乡镇也正如一些学者所说的那样，成为“悬浮”于乡镇社会之上的“悬浮型政权”。首先，驻村干部的大部分时间在乡镇，村庄不再是驻村干部工作的主要场所，用村民的话说，“驻村”变为下乡“做客”。即使“下乡”，驻村干部也主要去村部或村干部家，直接与村干部发生联系，很少与村民接触。大部分村民并不清楚哪位乡镇干部是本村的驻村干部。其次，随着农业税费等硬性任务的取消，以及通讯与交通的发达，驻村干部从之前的“下乡”转为“坐班”，其日常的工作方式是通过电话、手机“摇控”指挥村干部，或招呼村干部直接到乡镇来接受驻村干部所分配的工作任务。此外，自2006年以来，大部分地区的乡镇实行8小时上班制和周末制，并要求乡镇干部在上班时间身着白衬衫、黑皮鞋的工作服。更为明显的是，与1990年代以前的乡村干部不同，现在的乡镇干部大部分定居在县城，每天“朝九晚五”地往返于县城与乡镇之间，成为了既不“驻村”，也不“驻镇”的干部。
乡村治理需求亟待基层治理回归“下乡”的驻村制
驻村制的演变及其运作特点其实反映了农村工作方式的变化。透过驻村制的演变，我们看到，乡镇干部从具有乡土气息的农村干部逐渐演变成为了远离了村庄与村民日常生活的现代公务员。如果从现代官僚制体系建立这一角度看，驻村制向科层制的演变，以及乡镇干部行为方式的正规化、官僚化似乎顺应了现代官僚制发展的趋势与方向。然而，变迁中的农村社会并没有发展成为一个与现代官僚体系相适应的“公民社会”，农村与农民的生活与行为并没有呈现出程式化、规范化的特征，而是仍具有乡土性。此外，农村社会亟需治理的问题复杂多样的，大到群体性上访事件，小到家庭纠纷。这都决定了乡镇干部的工作方式也应该具有乡土性——要下乡、要驻村、要走村串户。唯有如此，才能真正地实现“与群众打成一片”，才能有效地处理当前农村存在的各类问题，实现和谐的乡村秩序。
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