关键词：村官 监督 制度 政经分离

一、研究背景

在2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中，农村基层组织人员有4968人，占总数的42.4%。” 据权威部门统计，在当前查出的基层违纪违法案件中，村官腐败按占了70%以上，由村官腐败引发的群众信访已占农村信访总量的50%以上。

2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，增加了很多关于监督制约村官的条款。特别规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。”

目前，我国在对村官权力的监督与制约的问题上还有很多不足，尤其是缺乏制度上的监督和制约，村民监督村官的方式途径缺少法律的保护和制度的支持。从官方公布的数据可以看出，村官腐败已经比较严重，如何监督和制约村官权力就成为关注的重点，新修订的组织法也表明国家已经在法律制度层面做出努力，可见对村官的监督与制约机制的建立刻不容缓。

而珠三角作为经济发达地区，是村官腐败的高发区，而目前国内对于村官监督与制约的研究在江浙、河南地区做得比较多，广东地区尚缺乏比较深入的研究。因此，本课题落脚于珠三角番禺区的Z村和南海区L村,针对珠三角的两个典型村庄进行案例研究，深入分析这些经济较为发达地区村官监督约束存在的问题，同时也可以为广东农村村官监督约束研究做一定的探索和尝试。

二、研究意义

（一）理论意义

村民自治制度实行以来，村官（村“两委”成员）在农村管理中发挥领导作用，好的村官为维护村民利益而工作可以带领全村走向致富。但在村民自治制度实际的运行中，依然暴露出许多问题，由其是近年来，村官腐败的情况屡见不鲜。特别是经济较发达的地区，由经济利益诱发的村官贪污现象严重，这引起了众多学者的关注。徐勇在《中国农村村民自治》中提到，“从广义上看，村民群众的直接参与基层政治生活和介入公共权力的运作过程，是防范权力偏差和蜕变的最有效机制。从狭义上看，民主监督有其特定的活动内容，它指在村民自治运作中，通过村民群众的监督活动，保证村务管理上和国家法律，下合村情民意”，“在民主监督中，村民群众是监督的主体。监督的主要对象是直接从事日常村务管理的村民委员会组织及其成员”。（徐勇，1997）他认为村务公开和财务管理在监督中是最重要的，村民直接监督的方法是提意见、民主评议、纠正和制裁。梁胜初在《构建有效的村官监督机制》一文里写道“监督缺失是导致村官腐败最重要的制度性根源,因此,落实民主监督、强化上级监督、加大依法惩治力度, 构建科学有效的村官监督机制是遏制村官腐败的关键。”（梁胜初，2007）李海燕在其硕士论文《村民自治背景下的“村官”监督问题研究》中把村官监督存在的问题归结为“村民无力监督”、“同级监督困难”、“乡政府监督不当”，并提出从“提高村民对村官监督的参与度”、“明确两委关系加强监督”、“加强乡镇府监督”三个方面来完善对村官的监督措施。（李海燕，2008）针对村官腐败现象，胡靖国在《“村官”监督缺位遗患》文中，提到了一区纪委副书记的观点，该副书记认为“村委会是村民自治组织,不属于国家行政机关,其成员也不属于乡镇街道办人民政府任命的人员,也就不在监察部门的监管之内。因此,非党员村干部的行为,除了触犯刑律外,对其轻微的违法违纪行为或者工作作风、工作态度方面的问题,目前尚无切实可行的法规依据来查办。对这部分村干部,除了批评教育外,缺乏有效监督,特别是纪律约束措施,出现了纪检机关无法监督,公安、检察机关又监督不了的‘监督空档’。”（胡靖国，2007）

从研究主题来看，现有文献关注的重点问题是村干部腐败的原因。普遍观点认为，村干部普遍素质不高、村务管理尤其是账务管理混乱、基层权力的监督不完善等是导致村干部腐败的原因，尤其是基层权力的监督机制弱化甚至流于形式是促发村干部腐败的主要原因。还有一部分文献主要讨论村干部犯罪的特点、表现形式以及如何防范和治理的问题。由于村干部违法犯罪的主要原因是农村基层政权的监督管理机制不健全，因此，研究者都强调了严格村干部选拔、完善基层民主监督制度、加大对违法犯罪案件的处理力度等对策的重要性。也有研究者提出构建良好的“政治生态环境”以约束村干部的腐败行为，其主要内容就是要进一步完善村民自治制度。

从研究方法来看，绝大多数的文章基本上还都处于一般性的对策分析水平上，也就是说，基本还没有跳出“问题或现状—原因—对策”这种三段式的写作模式，不管是基于哪一学科视角的讨论，都还没有体现出自己学科的特点。并且，村干部违法犯罪和贪污腐败的问题来自现实中的农村生活，一个有理有据的研究设计至少应该提供数据统计结果或有深度的案例剖析，然而，在所掌握的文献当中，还没有发现类似的实证研究。

（二）实践意义

首先，珠三角作为经济发达地区，在城镇化的过程中，珠三角地区的农村会遇到各种利益问题，因而具有发达地区农村政治发展的典型性。对于珠三角农村村官监督制约机制的研究，可以为珠三角地区农村自治发展提供建设性建议。

其次，进行村官监督制约机制的研究，有利于分析目前“村情”、村民素质、与权力制约机制的关系，分析村官监督制约的制度漏洞，探讨监督和制约村官权力行使的制度途径，对于实现村民的公共利益和推进村民自治的健康发展具有重要意义。

再次，农村问题是国家发展的大问题，是基层治理的重中之重，目前在农村出现了村官腐败、村官权力无法制约等问题，关系到村民切身利益和基层的稳定和发展。本课题旨在在制度层面探讨村民监督制约办法，为相关法规建设及政府决策提供参考资料。

最后，作为权力监督和制约的研究，也可以为我国政治文明的发展和政治体制改革添砖加瓦。

三、研究方向及方法

（一）研究方向

学者刘田玉指出：基本的权力监督模式可以分为两类：一是纵向的监督模式；二是横向的监督模式。那么对于村官的监督制约，也可以分为至上而下和至下而上两种途径，分别是上级政府和村民对村官的制约，而这两种监督途径都有赖于监督机制的建设

本研究侧重于对现行有关监督制度的落实及存在问题的分析，一方面，以“自下而上”的监督方式为切入点，也就是说，重点是村民作为监督主体，村两委成员为被监督对象的监督方式，考察以此来探讨村民监督村官的相关制度的设计、实施现状。另一方面，通过分析村机构设置、职能分工来探讨村官“分权制衡”的问题。一是根据我国现有法律法规及我们所考察的广州Z村的村规民约所制定的有关村民监督村官的规定，对广州Z村进行实地考察，运用访谈法收集相关资料，了解相关制度在运行中遇到的问题。二是特别考察了佛山南海L村在南海区推行的“政经分离”政策下村民自治组织结构的变化、新的制度形成以及相关人事变动，对南海“政经分离”模式在村官监督效果及前景方面做一个学理上的分析。

（二）研究方法

本研究侧重于对现行有关村官监督制度的落实及存在问题的分析，主要从村民代表会议制度、村民理财小组制度以及村务公开制度三方面进行定性研究，以此来探讨村民监督村官的相关制度的设计、实施现状，主要采用访谈和文献研究的方法。

（1）访谈法

第一，访谈内容：在对我国现有法律法规以及对广州番禺Z村的村规民约所制定的有关村民监督村官的规定以及佛山南海L村在推行的“政经分离”政策下村民自治组织结构的变化等方面的分析基础上，通过访谈对相关制度在实际实施中遇到的问题进行深入的了解。

第二，访谈对象：本次调查以广州番禺Z村以及佛山南海L村为例，因此访谈对象主要是广州番禺Z村和佛山南海L村这两个村的村支书、村委会某村民小组组长、民主理财小组成员、村民代表、普通村民，以及南海L村的经济联合社社长。

一方面，广州番禺Z村的村民自治模式在组织架构、制度设计方面都比较完善，这种村民自治模式在珠三角地区的“村”中具有普遍性和代表性。

另一方面，佛山南海L村推行的“政经分离”政策是近年来新“发明”的一种农村自治制度设计，其管理模式独特，组织机构较为完善，南海“政经分离”模式在村官监督效果及前景方面具有典型性和借鉴意义。

（2）文献资料法

为了使我们的调查有一定的理论基础，利用网络、期刊、报刊杂志、书籍等收集有关农村村民自治和村官监督制度方面的相关法律法规以及学者的调研成果等资料，并且对各种文献资料进行筛选、分析和整合。

（三）相关概念

我们所界定的村官是指通过选举产生的村委会成员及村党支部委员成员、各村民小组长。负责村集体经济运行及管理的相关机构（如经济联合社和经济社）的主要成员。

我们界定的村官监督制度包括专门的监督条例，上级政府对村官行为约束的相关制度，也包括村民代表会议制度、民主理财制度、村务公开制度等非直接专门的监督制度，本研究注重自下而上的监督方式，所以这将是我们分析的重点。

四、广州番禺的村官监督制度分析

以我们调查的Z村为例，该地区的村民自治模式都大同小异，相关制度、组织架构都是根据相关法律制度、政策确定的，互相没有多大差异，也没有什么新奇的地方。但是这些城镇化了的村落十分注重相关制度的落实，如代表会议、理财小组、村务公开都得到了有效的实施，当然也存在一定的问题。这种模式在珠三角地区，在一大批生产、生活方式都城市化的“村”中都有典型性和代表性。

根据现有法律法规，涉及到监督约束村官的法规、制度在国家层面有《宪法》的规定，有《村民委员会组织法》的具体性法律。各省、直辖市还有具体的行政法规、实施细则。如广东的《村委会选举办法》、《村务公开管理条例》等。本小组收集到的广州Z村的制度和村规民约共有14个，其中涉及对村官监督的有：《村民自治章程》、《村民代表会议制度》、《村务公开制度》、《民主理财制度》、《审计监督制度》、《村干部年度述职民主评议制度》。从制度文本分析，该村具有较完善的村民自治制度。在调查中，我们发现“村民代表会议”、“民主理财制度”、“村务公开”制度在该村都有落实，而且对村官起着重要的监管作用，同时我们也发现，这些制度在其实际运行中，仍然存在很多缺陷和不足，本文在实地调查的基础上对广州Z村的村民代表会议制度、民主理财制度、村务公开制度实施状况及存在问题进行分析。

（一）村民代表大会制度实施状况及问题分析

1.村民会议召开的现实困难

2010年10月28日公布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”

在对广州Z村的考察中，发现根本没有组织召开过村民会议，都是以村民代表会议代行全体村民大会的职权。对广州Z村村支书的访谈中证实了这点，他对此的解释是：“人数太多，且村民素质太低，难以控制，有组织无纪律。”据了解，该村一共有1930名村民，分七个小组。除去未满十八岁的，外出工作的，估计有一千余人可以被召集开村民会议。村支书强调，村民素质太低，会议无法组织，无法达到效果，这不无道理，村民会议上，部分村民要么没有明确的观点和态度，一言不发；过多的从个人意愿或个人利益考虑，要么大发陈辞，村民意见在会上很难统一，往往导致会议“无果而散”。关于村民素质与民主的问题，早在2002年蔡定剑的研究就表明：“习惯的观念中,农民的素质一直被低估。可是,根据对农民选举意识的调查和访问,我们发现,几乎所有调查数据显示,农民对选举的态度积极性、认真态度和对选举改革的信心都排在前面,有时还是最积极的一类。”（蔡定剑，2002）所以将不举行村民会议的原因归结为村民素质问题说不过去。我们不能要求每个村民都像“议员”一样，但是村民会议一般承担涉及全村的重要事务，议程也相对简单，而且番禺作为经济发达地区，村民理论上是具备这个能力的。

况且，一方面，如果没有做过这方面的尝试，是否就能断定村民素质不适合召开村民会议。另一方面，法律的规定是否存在“村民会议可开可不开的”的弹性呢。如果村民没有经历过这样的民主议事程序，又怎么提高其参政的素质，提高村民的民主素质。所以笔者认为，虽然村民会议召开存在现实困难，但是不能以村民素质低为由置法律制度于不顾，从长远来看，作为一种村民对村官的监督和培养村民民主素质的方式，应该把村民会议作为一种积极的尝试。

2.村民代表制度的不完善

徐勇认为，“相对村民而言，村民代表一般素质较高或社会影响较大。在农民的政治、文化素质普遍较低的背景下，村民代表会议在村民自治中的实际影响和作用较大。”（徐勇，1997）村民代表在村里起着十分重要的作用，他们是村民利益的代表者，在监督村官方面更是处于核心地位。

村民代表会议：《组织法》第二十六条规定：村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。广州Z村村民代表会议制度规定：村民代表会议由村民代表，村委会成员和居住在本村的各级人大代表参加。村民代表由各村民小组按每十二户选一人的产生，任期与村民委员会相同，可以连选连任。按照该村的规定，村民代表会议起着绝对重要的作用，特别是该村没有召开过村民会议的状况下，村民代表会议起了村里最高决策和监督的作用。我们注意到“有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。”这样的规定，在问及该村村支书有没有发生过类似情况时，他的回答是：“没有出现过这种情况。一般都是村委会组织召开的，如果要村民代表提出开会，那就是村委会出问题了。”这就意味着，并没有明确具体的制度规定，村代表如何启动在没有村委会组织的情况下召开村民代表会议。在对该村前任理财小组、现任村代表的访谈中，我们发现村代表大会起着这样的作用：村民代表大会不定期召开，一届大约有开一至两次，一般召开都是传达上级指示、有重要客户来访，由村委会组织召开，如果不召开的话，村民就对村里的事情不得而知。村民代表和村民很难有意识发现问题，即使发现了也无可奈何，只得在家里发牢骚。

还有一种情况是：开村代表会时，村代表会发表自己的意见，争吵激烈（而且有帮派，结成帮派的原因有家族和共同利益、儿子当村代表、父亲当村官，很不合理）。争吵不下来就是领导决策、投票决定。村委会对村代表有引导甚至是误导。

也就是说，村民代表会议起着村委与村民的桥梁作用了。村代表只是通过村民代表会议获知村里的一些重大信息，村委会甚至在会议上对村代表起着引导作用，通过村委成员与村代表的亲属、家族、利益共同体等关系，让村代表支持村委的决策。这就大大削弱了村民代表会议对重大村务的决策，对村官进行监督的能力。这是村民代表会议制度在运行中存在的问题。

3.村民代表与村民联系有待加强

《组织法》规定：村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。广州Z村村民代表会议制度规定：密切联系村民，倾听村民的意见、建议和要求，反映村民的呼声。然而在调查中，我们发现，村民代表与村民是脱节的。在问及该村P村民：村民代表以何种形式向村民汇报村民代表大会的情况，村民是否会主动向村民代表了解情况，有没有固定的村民代表联系村民制度时。他的回答是：村代表很少跟村民传达信息，也很少会主动了解村民的诉求，除非是亲戚或熟人。百分之九十村民都是敢怒不敢言，不会找村代表，因为不起作用，如果有意见基本会直接找村长，但基本很少出现这种情况。这就说明，村代表没有真正起到联系村民、替村民表达意见的作用，也很少主动向村民传达一些信息，除了会跟亲戚、熟人聊村里的事。根据组织法规定村代表要向其推选户或者村民小组负责，要接受村民监督，但是并没有有关村代表向村民述职、接受村民监督的相关制度，也没有村民罢免村代表、投诉村代表的相关制度规定。导致村代表更多地关注自身利益，据我们调查了解，村代表享有会议补贴30元、每年旅游一次的待遇。

在访谈中我们了解到。一方面，村代表中也存在分派别现象，有的家族势力，有的共同利益，也就是说，村委的主要领导会利用村代表中自己家族、派别来维护自己的决策。因此村代表有决策权，但最终决策权在村委手上，村代表无实际决策权。另一方面，村代表应该起监管作用，但是实操起来很难。原因是由村民选举产生的村代表也很少会站在村民的立场发言。村委会成员跟村代表（更多地关注眼前的经济利益、实惠）有共同利益时，就不会替村民说话，甚至误导村民、信息选择性地传达。而通常村代表都是首先关注自身利益的，缺乏公共意识，因此往往跟村民脱节，不能对村官形成有效的监督。

（二）村民理财小组制度实施状况及问题分析

1.理财小组成员素质收到质疑

《组织法》第三十二条规定：村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。

我们调查发现，广州Z村已经连续五届实行了民主理财制度，四年前开始施行村务公开监督制度，而民主理财小组跟村务公开监督小组是同一套人员的。换届每三年一次。新一届村委成立，理论上换理财小组成员，但是一般都是连选连任。村委跟理财小组不得有直系亲属关系，可以有亲戚关系。村民代表选出村小组长和理财小组成员，理财小组成员每个村小组一个名额。每个月会组织审账一次，每年审账十二次。因此，该村具有一定的民主理财经验和较为完善的财务监督制度。

但是，当我们问及理财小组成员是否看得懂村里的账单时，得到的回答是：即使看不明白账本也会不懂装懂。原因是，当民主理财小组成员有较好的待遇，包括每次审账都获得一百块的补贴，平时村领导会请吃饭等等，而一旦被村民发现自己没有相关审账的能力时，下一届当选的机会就会变小。另外，民主理财小组都是兼职的，而又没有对民主理财小组成员的相关财务知识培训，就有可能导致村官在账单上做手脚，蒙混过关。这是使得财务监督缺失的重要因素。

2.审账过程存在“暗箱操作”

在问及理财小组曾经查出过村委会账目的漏洞，查出来了之后一般是怎么处理时。我们发现，当理财小组在查帐的时候发现问题，会不签名，不签名就不能公开。村委会主任就会找理财小组了解情况，理财小组跟村领导私下解决，解决以后才公开，普通村民对这一过程不得而知。出现问题基本都是内部处理。即使村民也发现账目有漏洞，也无可奈何，没有办法。这就说明，在审账过程中，民主理财小组发现问题到解决问题的过程是不公开的，也就是存在“暗箱操作”，村民最终看到的是公布出来的、没有问题的账单。理财小组发现问题后，向村委质询情况，村委可以通过经济利益或其他手段收买理财小组成员，而我们在访谈中也得知，村委的主要官员经常会请理财小组成员吃饭、喝酒，不排除会有私下的利益来往。村委会想方设法让理财小组在账单上签字，理财小组很难站在村民的立场，他们更多地是关注自己的利益，这样理财小组成员就主要靠道德自我约束，没有相关的制度可以对其进行有效监督。

我们的访谈对象还举例进行说明：理财小组能起一定的监管作用，但当理财小组跟村领导有共同利益时就难以发挥，比如说每年举行的“成功人士座谈会”用的是村里股东的钱，邀请村领导、所谓成功人士、民主理财小组人员开饭宴。花穷人的钱去请有钱人是不合理的。有时给民主理财小组的成员和村民代表组织一起旅游，民主理财小组成员受到恩惠或者与村领导有共同利益，就会缺乏自己的立场。

因此，虽然法律制度规定，不得由村委成员的直系亲属但任理财小组成员，但是村委依然可以通过各种途径去使得理财小组成员顺从村官的意愿，如果理财小组成员没有站在村民的立场去考虑问题，就存在财务监督缺失的情况。特别是前文所提到的“暗箱操作”无法避免，没有相关制度对理财小组工作对村民代表会议负责的明确规定，就起不到对村官强有力的监督作用。

（三）村务公开制度实施状况及问题分析

1.村务公开状况实施良好

广州Z村村务公开制度规定：村民委员会议实行村务公开制度，村民委员会应当及时公布需要公开的事项，接受村民监督、查询。公布的时候要与公开的内容相适应，经常性工作定期公开，可以根据公开的内容和要求按月、按季、半年和终年公布。

在调查中，我们看到村委会里的村务公开栏上内容包括利益分配、资产负债、工程发包、各项支出、民主理财、福利收支、开发投资、干部报酬、交通补助等等一共16个项目，都比较明确清晰，相关内容也比较完备。在村小组公开栏上也有相关的公开项目。在硬件设施及文件更新程度来看，村务公开并不是应付了事，而确实是比较成功的实施。

2.没有村务解释制度

硬件设施及文件公开状况比较好，不过我们调查发现，关注村务公开内容的村民较少，也存在村民看不懂账单的情况出现，并没有民主理财小组（村务公开监督小组）的成员会主动向村民解释公布的相关内容。这样就使得村务公开流于形式，村内重要事项、财务具体运作只是村委及民主理财小组的人员掌握，普通村民很难通过已经经过审核才公布的内容中发现问题，普通村民不能在村务公开中对村官起到确实有效的监督，村务公开只是作为一种威慑性的监督方式，所以应该建立相关的解释制度，让普通村民能质询村务公开监督小组和村委，村务公开监督小组不仅要对村委公不公开进行监督，更要负责向村民解释清楚公开的内容。

3.村民缺乏监督渠道

《组织法》第三十一条规定：村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。

于建嵘把“难监督”作为村务公开存在盲点的重要原因，“村民有疑问、有意见也不能及时向村委会反馈和沟通，导致村务公开制度没有发挥应有的民主监督作用”（于建嵘，2010）

我们在访谈中得知：村民无资格去查阅村财务，只能看公布的资料。当村民对村务公开的内容有异议时，找理财小组也没什么用，要么就直接找村干部对质，但是公布出来的东西理财小组和镇派驻的专员是认为没问题的。所以也不能怎么样。首先，村民接触到的信息有限，只能看审核通过的内容，可能存在某些被隐藏的问题，而村民不得而知。另外，村务公开小组并不能起到一个为村民解释、申诉的作用，村民只能直接找村干部，跟村干部对质。这种情况极少出现，说明该村的工作做得好，但是另一方面也说明了当发现问题时一般都是不了了之，我们的访谈对象还提到“信访综合维稳中心”，这个机构主要是阻止村民上访的，这就是村民向上级政府反映问题的一个阻碍。在村委不能得到满意的答复，又难以向上反映，就造成了对村官监督的缺失。

所以，如何完善村务公开制度，还需从村务公开监督小组的工作，村民监督、反映渠道来完善相关制度。

五、佛山南海的“政经分离”模式下村官监督分析

（一）“政经分离”概况

2011年1月，南海区委、区政府下发文件《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，“城乡统筹、突出核心、政经分离、强化服务”为农村综合体制改革的总体总体思路；按《南海区推进村改居实施工作方案设计》，2011年，涉及123个村的南海区“村改居”开始施行。2011年4月15日，南海区丹灶镇石联村民小组选举产生了股份经济合作社社长，南海区政经分离改革全面启动。到6月底，南海村组两级集体经济组织换届选举已近尾声。

“政经分离”的基本布局是：一是在职务上实行“分权”，农村的经联社社长、村委会主任、村支部书记之前往往都由同一人担任。政经分离后，村委会或居委会与经联社分离，社区居委会成员及社区党总支书记不再兼任经济联合社社长。二是机构职能分工的明确，村居党总支部书记与村居委会干部不再直接掌管经济财务大权。村居委会只负责农村公共服务和社会管理，经联社则作为市场主体对包括土地在内的村集体资产进行经营。其经联社社长、社委会成员由股东代表选举产生。而社区党组织负责对社区自治组织和经济组织的人选推荐、绩效考评、联席会议召集主持、财务审批、集体资产监管等重大事项，社区居委会则专注于自治等事务。集体经济组织负责资产经营管理，理顺分配关系并提供社区公共服务的经费供给。

从“政经分离”的布局上看，村组织由三大机构组成：村党组织、村委会、经联社，社区服务和村经济管理分开，行政村、村民小组两级都将行政权与经济管理权分开，这是一种比较成熟的职能划分方法。目的是理顺村里事务的管理体制，也是防止主要村官大权独揽、暗箱操作的合理方式。

（二）“政经分离”模式下对村官的监督

1.议事与沟通机制较为完备

我们调查的L村，有相当完备的议事机制，村民代表会议、各村小组里的会议机制早在多年前就已形成。现在进行“政经分离”改革，也是在原先的基础上进行的，只是通过换届选举重组了村里的组织机构和明确了职能。除了民主选举，通过会议机制进行民主参与是基层管理的主要形式。也是监督村官的重要途径。

在访问中，党支部委员、L村经济联合社社长给我们介绍说：村一级的会议有以下几个，一是村党支部会议，村党支部委员、村委会委员、村党支部的党员会参加，主要是党支部书记（现兼任村委会主任）汇报村委会的重大工作，一般是每月八号召开，有时候村民小组长也会参加。二是村民小组长会议，村党支部和村委会的主要干部以及村民小组长参加，没有定期召开，有紧急重大事务会开得较为密集。还有一个是村民代表大会，参加的是村民代表，这一届有89人，一般是有事关全村的重大事项需要表决的时候才召开，年末会有年度总结大会。村民小组一级会召开三套人马会议，即村民小组委员会（村民小组长和村民小组委员）、村民代表会议、经济合作社，很多时候就是三套人马一起召开，有什么工作需要下达到每家每户的就要在这里达成共识，然后召开户主会议，下达到每户。否则，在召开户主会议前不召开小组委员会议（三套人马），很多东西是不能落实的，户主人数较多、素质有限，争吵起来很难达成共识。

我们注意到从村小组到村委，都有相关的议事机关，而且有常态的会议机制，这样一来就防止村官专断，有利于防止村官权力失衡，发生腐败现象。另外该村跟其他村一样，没有村民会议，不过值得关注的是他们有“户主会议”，通过户主会议传达村里的通知、征求各户意见，是可以让所有村民都有知情权、投诉权的。如果不经大多数村民同意，一些重大项目是无法实施的。这对村官形成了一定的制约。

2.村财务审查制度比较严格

经济及财务的管理是村务管理的核心工作之一，许多村官权力失衡，腐败问题的产生就是由于村官独揽财权，财务审查制度落实不好，村民无法监管村财务。“政经分离”后，首先“剥夺了”村主任的财政大权，经济管理全部纳入经联社及经济社，经济社与村委会互不干涉，一定程度上对贪污公款、浪费公款有所制约。

在访谈中，党支部委员、L村经济联合社社长给我们介绍说：村委会的财务审计引入了审计中介机构，有他们的专业人士负责整理财务帐表之类的，每月的村务都会进行公开，镇政府会派人到各村进行审计，每年大概一到两次，同时还会组织各村交叉审计，每年至少一次。村民小组的账目由村委会负责组织审计检查。所以，整个财务审查还算是比较严格，不容易造假。该村实行的“中介审查”、“上级审查”“交叉互审”的财务审查制度，可见其财务审查制度已经相当完备和严格，这与该村多年来没有出现过财务问题是有因果关系的。这种“三审”的审帐制度值得其他地方借鉴。

那么对于村小组的财务管理是否也一样完备呢，一位村民小组组长（同时是村民代表、经济合作社代表）跟我们介绍说，村民小组的财务收支都经过村委会（经联社）的，村民小组的账户也在村委会，要领杂工的工钱需要到村委会财务那里领取。像这次口粮的派发都是由经济联合社根据根据村民小组人口算好人均数目，再发放。每个月底30号，村民小组委员与经济合作社代表委员和村民代表就到村委会去核对这个月本村民小组的收支情况，没有错误就签字确认，然后经联社长签名、村支书签名，最后张贴到公布栏公示。村民小组财务统一由经联社来管理，经济社与经联社并不是从属关系，小组单位的经济社只负责社内经济事务，而具体要用到钱的时候，就要通过经联社审批。如此设置也防止了经济社负责人随意动员集体资产。

3.村务公开及村民反映问题渠道

村务公开是村民及时了解监督村务的主要途径，村民直接向村委会反映情况、投诉问题是对村官的直接监督，是村民个体进行利益表达的直接途径。一个是知情权，一个是监督权。

我们了解到，该村2006年就公布实行了《关于进一步健全完善村务公开和民主管理制度的实施方案》，方案规定统一实行“三日”制度，即“公开日、询问日、解答日”。还对村务公开的内容进行了详细的规定，包括决策目标、社会管理服务、福利保障、财务管理、考核奖惩五个方面。可见该村村务公开的相关制度已比较健全。“三日”制度的实施体现了对细节的重视，也填补了前一个调查对象中Z村缺乏村务公开的解释制度的空白。

在访谈中，原党支部书记兼L村村委会主任告诉我们，他在任的时候设置了每个村民小组一个的意见收集箱，放到村务公布栏旁边，每个星期去开箱，一般收集到的意见不多。同时，也会开村民小组长会议，了解各个村民小组的情况。当然每年年终会召开村民代表大会总结工作，在会议上给每人派一张纸，有什么意见就直接写在那张纸上面，收集起来整理好。村党支部委员、L村经济联合社社长也告诉我们，村民有意见一般会直接向村民小组长反映，如果有急事的话会直接找到村委会来，村民小组长在村民小组长会议的时候汇报，然后统一汇总。这几年我们村没有什么重大的问题，所以相对而言比较和谐，因为也不是有很多意见向上反映。可以说，该村村民表达意见的途径还是十分畅通的。村官也注重向村民收集意见和建议。

（三）“政经分离”模式存在的一些问题

1.“办事效率”问题

根据访谈，村官们质疑“政经分离”的第一个问题是效率问题。村民小组组长(兼村民代表、经济合作社代表)在回答村民小组长与经济合作社社长不能兼任的对于工作开展有何影响的问题时说：“工作很难开展，相互扯皮，意见不一，很难达成一致意见。比如说，我准备一上任就建文化楼，其它村民小组都有文化楼了，我们的祠堂地方比较小，摆酒不方便，但是经济合作社长就不同意了，这件事就没办法敲定了。”

民主与效率问题，一直被当做一对矛盾，但是刘瑜说：“公民参与决策过程并不见得会降低效率。它可能会降低政策制定的效率，但是它往往会因为切合民意而提高政策执行的效率，而且它可以通过提高决策的合理性来提高资源利用的效率。一个聪明的政府，应当欢迎民意。”（刘瑜，2009）所以，不能打着效率的旗号来集权，维护民主才能保障大多数人的利益，村里事务由一个人说了算当然效率高，多几个人商量就肯定会有分歧，但这样有利于维护集体的利益，让每位村民都能表达意见。从这个角度来看。“政经分离”未尝不是好的方法，只是在实践初期，村民和村官还在探索，操作起来有难度。

2.“分权”存在难度

“政经分离”就是要将经济管理权与社会管理权分开，村支部书记、村委会主任不再大权独揽，而是“三权分立”，党支部统筹全局。有“分权制衡”的目的。但是这样的“分权”在一些人眼里也存在一定难度。村民小组组长（兼村民代表、经济合作社代表）对组长和社长分离的模式好不好的回答是：“肯定不好。南海区今年说开始实行村居‘政经分离’，一分离权力就不能集中，一分离就不能做事情，你这样认为，我那样认为，没有办法统一意见，村民小组委（十一人）内部没有办法统一意见，就不能开村民（户主）大会表决了。这种政经分离不切合实际，很难开展工作，慢慢还是要回到以前一样，不然做不了事情。”

原党支部书记、L村村委会主任认为要真正实现“政经分离”就是农村经济的那一块完全由经联社负责，完全分权，村委会要用钱是由经联社去批钱，村委会主任跟经联社社长要钱，界限分明，互不干涉，现在的很难做到这样子。如果没有实质的改变，还是会走回老路。这个“政经分离”走不远。原因上面说了一点，就是村党支部书记统管一切、协调各方，一直以来是这样的运行方式，形成了一种强大的惯性。另外一个，更深层次的原因就是，我们国家从中央到地方都是一把手一手抓的体制，没有什么分权的，长期以来是这样，很难去改变。

村小组长还是从效率的角度来质疑“政经分离”的分权，上面笔者已经谈了民主与效率的问题，而分权本来就与民主相关，是对权力的有效制衡，在这里不再赘述。而原党支部书记的话更反映现实状况。这位书记主任一肩挑的“能人”当了十多年村里的一把手，退休后在一间大厂做厂长。农村自治有长期依靠“能人”集中权力办事的习惯，村民和村官对“分权”、“民主”的理念理解不深。

其实“分权”的相关理论可以追溯到古希腊，亚里士多德把政体分成三个要素：“我们现在讨论（建立政体的正当方法）……三者之一为有关城邦一般公务的议事机能；其二为行政的机能部分——行政机能都有哪些司职，所主管的是那些事，以及他们怎么选任；其三为审判机能”（亚里士多德，1965）孟德斯鸠根据西方民主社会的发展提出“三权分立”的政体建构模式。

农村作为一个群体，它自治方式的确定也是要考虑到这些问题的。分权是对村官进行约束，体现民意的有效手段。当然，他提到国家体制的问题也是深层原因。徐勇说：“中国民主实践要从农村开始”。农村是中国的最基层，在农村实践民主是维护村民利益的主要手段，也是对村官进行监督的根本途径。对整个国家推进民主也有重要意义。

3.“传统”与“现代”的治理方式

对于“政经分离”的实施，出乎我们意料的是，原党支部书记、L村村委会主任，和村民小组长都对它表示质疑。原党支部书记、L村村委会主任对我们说：政经分离出发点是好的，权责分明，避免权力集中而滋生腐败。但是在现在的情况下还不成熟，无法实现分离，表面上是村委会委员不能兼任经济联合社社长，但是实际上在村组织里边，村党支部书记还是统管一切，村里边的重大事项还是要经过他拍板，有什么重要的事情要批示还是要支部书记签名，而且很多时候村党支部书记一般兼任村委会主任，至少在L的村历史是这样，近十几年都是兼任的。

“政经分离”是一种带有现代分权民主的的治理方式，但由于现实原因，它并不彻底，它有试图打破农村二元权力结构，但无法触动根基。郭正林分析中国农村权力结构时，认为农村存在党政二元权力结构，村党支部的权力来源上级的制度性授予，村委会权力来源村民选举，村党支部可以从集体经济中提取经济资源，村委会可以从集体经济和村民个人手中提取经济资源，党支部权力范围比村委会大，村党支部合法化方式源于政策，村委会源于法律。权力属性的共同特点是都不是国家政权组织，没有强制性。（郭正林，2005）为了调和这个二元结构，许多地方采取的是书记主任一肩挑，两会一起开，这明显是一种集权的方式。“政经分离”是把经济管理权从村委分出，由经联社负责，村委负责社会管理，党支部书记与村委会主任都不兼任社长。但是党支部还是统筹一切，职权模糊，处于可管可不管的尴尬地位。

真正的村民自治应该是发扬民主的，与长期依靠“能人”形成原支书所说的“强大的惯性”产生的是治理方式的矛盾。而由“能人”集权到民主法治转型是农村自治的必然经历。经济发达的南海地区实行“政经分离”无疑是有益的探索，但它必须要求村民和村精英转变观念，从传统的治理方式变成真正的村民民主自治。

六、比较分析

（一）两个村的共同点：较为完备的监督制度

我们在调查中发现，两个村都拿出了一大堆制度条例给我们看，包括村规民约和村务管理、村民选举、村务公开、民主理财、经济管理、干部守则等等。可见珠三角地区的农村十分重视制度建设，与县镇两级政府的文件相对应，我们可以猜测这与经济发展水平以及上级重视程度有关。详细的制度是规则运行的前提，但大量的制度并不能保证规则真正融入村民自治、规范村官行为，因为制度原是文本上的东西，村民并不会常常去查阅这些枯燥的文件。如何防止制度泛滥、大量制度成为一纸空文，是值得思考的一个问题。

（二）两个村的差异

1.L村比Z村更注重细节

我们先是去调研Z村后调研L村，在前文也提到，Z村虽有大量的制度，但缺乏照顾细节运行的机制，如村务公开没有解释制度，村代表与村民之间没有建立责任关系，民主理财方式单调且并不能保证效果。而L村在这几方面都有优于其的体现，如村务公开的“三日”制度，村小组联系村民的“户主会议”，理财审帐“三审”制度。

2.L村实施“政经分离”对村官监督有所影响

两个村最大的不同在于L村实行“政经分离”后村管理机构职权分开，党支部书记、村委会主任不兼经联社社长，变成三驾马车的体制。而Z村还是传统的支部书记兼村委会主任，村两委联席会议做决策的方式。

七、总结与建议

要防止公权私用、贪污腐败，保证民众利益，要通过民主的政治制度来实现。这是现代文明的重要表现。本文就是从制度安排这个核心角度来探讨如何对村官进行有效监督，对村官权力进行制约，以保证民选村官为民谋利的。目前，农村自治存在着法律落实不严，形同虚设和相关法律制度不明确、不完善两种情况。第一种情况是法制水平的问题，第二种是本文重点探讨的制度安排问题。我们分析总结了所调查的两个村的村官监督机制情况，可以得出以下结论：

（一）村民代表制度是核心

村民代表会议制度是现代“代议民主”在基层的体现。是村民当家作主的主要形式，在《宪法》和《自治法》都有相关的规定，各级政府、村都有明确的制度规定。村民代表会议在我们调查的这两条村都实现良好。村民代表对村官的监督是直接的、有效的。村民代表会议对重大村务享有决策权是对村官权力的有效制约。所以完善代表制度不仅是加强对村官监督的需要，更是实现民主自治的需要。

在没有召开村民会议的情况下，村民代表会议代表村民进行决策、对村官进行监督。但如果村民代表没有对普通村民负责、向其汇报情况、为村民申诉时，村民掌握的信息便有限，这样村民代表会议便架空了村民，村委有有可能通过各种途径架空村民代表会议。所以完善村民代表会议制度是有效实行村民对村官自下而上监督的关键。因此，应当建立代表联系村民制度，要求代表定时向村民述职、定期接待村民来访、答复村民的申诉或者意见，并做好相关记录，保证村民的知情权和申诉权。可以借鉴南海区的“户主会议”制度，规定村代表与多少户相联系，要求村代表定期进行探访，征求村民意见。

（二）职权划分要注重“分权”

“政经分离”的实验最可贵的一点是体现了“分权”思想，关于分权制衡的合理性前文已经论述，在此不再赘述。改变村支书村主任一肩挑，大权独揽的职权划分方式，将经济管理权跟社会管理权分开，是防止以权谋私、贪污腐败的有效方法。尽管南海的实验时间不长，还没有现实论据。但从理论上这是制度的进步。而在这个过程中，如何定位党支部的地位和职权还需要探索。

因此，笔者认为，南海“政经分离”对村民自治的调整在理论上是有效的，对于“分权”以制约村官，理顺各部门职能、提高村民的民主自治能力、加强对村官的监督、提高农村基层服务水平等方面都是有益的。待今后南海实验的结果出来后，可以让发达地区的农村，特别是“村转居”过程的农村效仿。

（三）建立专门的监督机构

新《组织法》明文规定要各村建立民主理财小组等监督小组机制，说明这种专门的监督机构已经得到时间和法律的认可。在我们调查的两条村中，都有十分重视民主理财小组、村务公开监督小组的建设。这些专门机构人员由村民选举产生，而且规定与村委成员有直系亲属关系的都不得担任。作为村民对村官村务的专项的监督，这种专门的监督机构是常规的可操作性强的监督办法。

作为由村民代表会议产生的“民主理财小组”这一套成员，同时担任审查村里账目、监督村务公开的任务，是民主理财制度、村务公开制度实施的核心，要完善这两个制度，一方面，要对选举产生的民主理财小组成员进行培训，让其掌握相关财务知识，提高其素质。另一方面，要建立理财小组与村民代表、村民之间的述职关系，理财小组（村委公开监督小组）要向村民解释具体事宜，回答村民的疑问，并建立相关制度杜绝“暗箱操作”。可以借鉴南海区的“三审”制度。引进“中介审查”、“上级审查”“交叉互审”的财务审查制度来加强对财务的监管。使每一笔款项都在阳光下运行。

（四）建立村务解释制度

为了保证村务公开达到其保证村民知情、监督的效果，应该建立专门的村务解释制度，安排专人（村委）负责解释，如果村民有疑问可以直接找村委要求解释。村委也应该主动向村代表解释村务内容，让村代表直接向村民解释比较难懂的内容。可以借鉴南海区的“三日”制度，即“公开日、询问日、解答日”更好地保证村民的知情权和监督权。

（五）重视大的制度框架也要注重民主的细节

农村生活许多细节的东西十分重要，村民自治的过程中，需要大的制度框架来保证运行。也需要对民主生活的细节方面加以考虑。在细节上保证民主的具体操作，大的制度框架才能得以实现。例如L村的 “三日制度”注重村务公开的解释，使村民更好地通过村务公开来监督村官。“户主会议”则可以加强村小组委员、村代表与村民的联系。真正做到村民自治，监督村官，就要让民主融入村民生活，增强村民的自治意识。

参考文献

[1]徐勇.中国农村村民自治[M]. 华中师范大学出版社, 1997

[2]刘瑜.民主的细节——美国当代政治观察随笔[M]. 上海三联书店出版, 2009

[3]亚里斯多德.政治学[M]. 商务印书馆, 1965

[4]郭正林.中国农村权力结构[M]. 中国社会科学出版社, 2005

[5]梁胜初.构建有效的村官监督机制[J]. 行政与法, 2007(6)

[6]李海燕.村民自治背景下的“村官”监督问题研究[J]. 山东大学, 2008(9)

[7]胡靖国.“村官”监督缺位遗患[J]. 瞭望, 2007(20)

[8]蔡定剑.村民素质与民主选举[J]. 中国改革农村版, 2002(8)

[9]于建嵘.村民自治的价值和困境[J]. 学习与探索, 2010(4)

附录一： 原南海L村村民委员会党支部书记、L村村委会主任

访谈记录

性别：男 年龄：62 受教育程度：高中曾在村里但任职务：村委会党支部书记、村民委员会主任、 村经济发展有限公司负责人（在L村担任一把手近15年）

访谈时间：2011年8月11日

1.据你所了解，现在的村委会架构是怎么样的呢？

答：本人是今年四月卸任的，在卸任的时候，南海区已经开始了村居“政经分离”的改革，所以的话就是由原来的两套班子，变成三套班子，村委会、村党支部以及经济联合社，而且经济联合社的社长不可以是村委会委员。

2.你本人如何评价“政经分离”这一项改革？

答：政经分离出发点是好的，权责分明，避免权力集中而滋生腐败。但是在现在的情况下还不成熟，无法实现分离，表面上是村委会委员不能兼任经济联合社社长，但是实际上在村组织里边，村党支部书记还是统管一切，村里边的重大事项还是要经过他拍板，有什么重要的事情要批示还是要支部书记签名，而且很多时候村党支部书记一般兼任村委会主任，至少在L村史这样，近十几年都是兼任的。

3.那你觉得如何才能真正实现“政经分离”？

答：那就是农村经济的那一块完全由经联社负责，完全分权，村委会要用钱是由经联社去批钱，村委会主任跟经联社社长要钱，界限分明，互不干涉，现在的很难做到这样子。如果没有实质的改变，还是会走回老路。

4.也就是你认为无法实现真正意义上的“政经分离”，那你觉得其原因是什么呢？

答：是的，这个“政经分离”走不远。原因上面说了一点，就是村党支部书记统管一切、协调各方，一直以来是这样的运行方式，形成了一种强大的惯性。另外一个，更深层次的原因就是，我们国家从中央到地方都是一把手一手抓的体制，没有什么分权的，长期以来是这样，很难去改变。

5.L村的土地是属于各个村民小组的，那土地流转的收入由谁去管理呢？是村委会还是各个村民小组？

答：是由各个村民小组的经济社管理的，每个村民小组都有民主理财小组。村委会只是负责审计和提供财务管理的技术支持。

6.据你所了解，村委会运作的资金从何而来呢？

答：村委会的经费来源是多种多样的，一些比较贫困的地方，比如三水高明的部分地方，上级政府会拨款补贴村委会，而我们这边一般就自己筹措经费的了，像L村，一般由各种收费，比如向出租屋的外来工收取治安管理费、垃圾费之类的。每年还会像辖区内工业区的那些企业、工厂收一些管理费，其实说得不好听就是一些巧立名目的收费，没有哪一些政策规定那些老板要给钱的，只不过大家都明白就是一些人情世故的东西，也不会很多钱，少的几千块，多的几万块，一年都能收到差不多上百万，那就可以了。另外，村委会每年会组织一些活动，像重阳敬老节，也会收到不少的企业赞助。现在办学校也是有上面拨款的，所以的话也不需要付出太多经费。

7.村里边要搞基础设施建设，经费从哪里来，是各个村民小组筹集吗？

答：这个情况会比较多种，像以前建LZ村（岭西村下面的一条自然村）环村路的时候，我就跟当时LZ联队那几个村民小组长说，你们各个村民小组出地，村委会出修路的钱，路线由村委会去规划，路线经过哪一个村民小组的，那里的地就无偿拿出来修路，各个村民小组同意了，所以才有了现在的那条路。

8.据你所了解，村民如果有意见要反映，一般有什么渠道呢？

答：我在任的时候一般是这样的，我设置了每个村民小组一个的意见收集箱，放到村务公布栏旁边，每个星期去开箱，一般收集到的意见不多。同时，也会开村民小组长会议，了解各个村民小组的情况。当然每年年终会召开村民代表大会总结工作，在会议上给每人派一张纸，有什么意见就直接写在那张纸上面，收集起来整理好。

9.刚才你提到村民小组长会议，一般多久会开一次呢？

答：也没有规定多久要开一次的，一般是有重大的事情就要召开，有时多一点、有时少一点。像我在任的时候就是这样的，给那些村民小组长来开会的每次补贴两百块误工费，鼓励积极性，同时也是给他们工作一点补贴。

10.你担任了村委会主任那么长时间，应该有十几年了，有什么感受呢？

答：村官不好做。主要是上面的政策变动比较多，下面很难去做。就像土地政策一样，变化很快。一时抓的很紧，搞得风声鹤唳。像前年九组十组村口的那些地租给人家建厂房了，被上面查到，如果不还原地貌的话就说要坐牢了，还把我叫到南海区法院去旁听学习，旁听审判违规用地的。后来回来之后就是把那些厂房全部推平，现在就是一块荒地。

11.你的意思就是来自上级的政策压力较大，那么来自村民一方的压力如何呢？

答：来自村民的压力是不大的，在我们村是这样，一般来说不出什么大的问题，每年有分红，村民一般也不会有什么很大的意见。

附录二： 南海L村村民委员会党支部委员、L村经济联合社社长访谈记录

性别：男 年龄：40 受教育程度：大专在村里但任职务：村委会党支部委员、村经济联合社社长

访谈时间：2011年8月10日

1.现在L村村里的自治组织的架构是怎样的呢？

答：主要是三套机构，俗称“三驾马车”。也就是村委会、村党支部、村经济联合社。以前只有两套机构，今年开始南海实行了村居“政经分离”改革，所以多设了“村经济联合社”，分离之后，村委会主要负责基层社区服务，如治安、计生、精神文明建设之类，经济联合社的话就是负责发展经济、管理村内资产。

2.经济联合社人员怎么样产生，有什么要求？

答：经济联合社有委员三人，其中一名社长，社长不可以兼任村委会委员，以此体现“政经分离”，但可以兼任村党支部的委员。在村民小组一级有经济合作社，我村的17个经济合作社组成了经济联合社，村民直接选举产生每个村小组的经济合作社的代表，经济合作社的代表中有社长和两名委员为村经济联合社的代表，经济联合社的代表中产生经济联合社的委员三人。村民小组组长和经济合作社社长可以同时兼任，这一批中同时兼任的有12人。

3.现在经济联合社的运行情况怎么样？

答：因为是今年初才开始实行的改革，南海区很多的政策都没有完善，所以运行起来比较困难，现在“政经分离“尚未成熟，经济合作社的很多事项还是要和村委会的其他事项放到村党支部、村委会委员会议上去讨论，暂时很难实行分离。

4.一般村一级组织什么会议，哪些人会参加，多久组织一次，讨论一些什么问题？

答：一个是村党支部会议，村党支部委员、村委会委员、村党支部的党员会参加，主要是党支部书记（现兼任村委会主任）汇报村委会的重大工作，一般是每月八号召开，有时候村民小组长也会参加。一个是村民小组长会议，村党支部和村委会的主要干部以及村民小组长参加，没有定期召开，有紧急重大事务会开得较为密集。还有一个是村民代表大会，参加的是村民代表，这一届有89人，一般是有事关全村的重大事项需要表决的时候才召开，年末会有年度总结大会。

5.有没有组织召开村民大会？

答：没有。主要是人比较多，整个村4000多村民不可能组织在一起召开，而且村民的素质有限。

6.据你了解，现在村民小组一级会召开一些什么会议呢？

答：一般来说就是三套人马会议，即村民小组委员会（村民小组长和村民小组委员）、村民代表会议、经济合作社，很多时候就是三套人马一起召开，有什么工作需要下达到每家每户的就要在这里达成共识，然后召开户主会议，下达到每户。否则，在召开户主会议前不召开小组委员会议（三套人马），很多东西是不能落实的，户主人数较多、素质有限，争吵起来很难达成共识。

7.现在村里的财务是怎么管理的？

答：村委会的财务审计引入了审计中介机构，有他们的专业人士负责整理财务帐表之类的，每月的村务都会进行公开，镇政府会派人到各村进行审计，每年大概一到两次，同时还会组织各村交叉审计，每年至少一次。村民小组的账目由村委会负责组织审计检查。所以，整个财务审查还算是比较严格，不容易造假。

8.审计中介机构是怎么确定的？是由镇政府指派的吗？

答：是的。镇上由指派审计机构。

9.如果村民有意见向上反映，一般是通过什么渠道呢？

答：一般的话会直接向村民小组长反映，如果有急事的话会直接找到村委会来，村民小组长在村民小组长会议的时候汇报，然后统一汇总。这几年我们村没有什么重大的问题，所以相对而言比较和谐，因为也不是有很多意见向上反映。

附录三：南海L村委会某村民小组组长、村民代表、经济合作社代表访谈记录

性别：男 年龄： 50 受教育程度：初中从事行业： 个体户 家庭结构：两子一妻家庭年总收入状况：不定 主要收入来源：经商在村里但任职务：村民小组组长、村民代表、经济合作社代表

访谈时间：2011年8月12日

1.村民小组中主要有哪些日常工作人员负责小组事务？

答：主要是三班人马，十一个人，村民小组委员会即一个组长两个委员，村民代表，经济合作社代表和委员，经济合作社的社长和两个委员是村委会经济联合社的代表。

2.这十一个人如何如何产生？

答：都是村民民主选举产生的，一人一票。

3.同时选举产生的吗？

答：不是。村民代表是三月选举的，村民小组委员是四月选举的，经济合作社代表是六月选举的。

4.这十一个人如何分工？

答：村民小组委员三人主要处理村民小组的日常事务，下达村委以及上级的通知；经济合作社主要是管理小组资产和财务，但是这才刚刚起步，不是很成熟；村民代表一般是参加会议，反映意见。村民小组的会议一般都是十一个人参加，有重大事项需要表决需也需要十一个人参与，签字。

5.你们小组的小组长与经济合作社社长是兼任的吗？

答：不是。我是村民小组长，经济合作社社长是往任的村民小组长，两个人是两派人的，主要是选举经济合作社社长时我们选票出了问题，一些人（支持者）选了我作为代表，一些人则选了我作为社委，分开选了，票数不集中，没有弄清选举规则。

6.村民小组长与经济合作社社长不能兼任的对于工作开展有何影响呢？

答：工作很难开展，相互扯皮，意见不一，很难达成一致意见。比如说，我准备一上任就建文化楼，其它村民小组都有文化楼了，我们的祠堂地方比较小，摆酒不方便，但是经济合作社长就不同意了，这件事就没办法敲定了。

7.你觉得这种组长和社长分离的模式好吗？

答：肯定不好。南海区今年说开始实行村居“政经分离”，一分离权力就不能集中，一分离就不能做事情，你这样认为，我那样认为，没有办法统一意见，村民小组委（十一人）内部没有办法统一意见，就不能开村民（户主）大会表决了。这种政经分离不切合实际，很难开展工作，慢慢还是要回到以前一样，不难做不了事情。

8.一般来说，你们十一个人多久开一次会议啊？

答：这个没有规定的，有重要的事情就要开会。有些时候开多点，有些时候开少一点。

9.村民小组长到村委会开会的情况怎么样呢？

答：这个没有固定的。上面有通知、有重要的事情要决定就要开了，像四月份的时候刚上任开会比较多，还有就是丝织厂（L村属企业）要转让时就开了几次会议，近段时间那个区镇人大选举也开了两次会了。

10.听说以前村民小组长开会每次有两百块钱补贴，也作为奖金，鼓励小组长积极参加会议，有这样的情况吗？

答：现在就不是了，只有二十块钱左右。村民小组长的每个月各种补贴大概也就一千块钱左右，村委会补一些、镇补一些、村民小组补一些。大概一千块钱左右。

11.村民小组的户主会议一般是什么时候开呢？

答：也没有说准是什么时候开的。一般来说有村里的大的事情就要开了，一般是牵涉到土地的问题，征地、租地、卖地之类的，这些都需要大家表决的。上面有文件规定的。

12.村民小组的财务、账目是如何管理的？

答：村民小组的财务收支都经过村委会（经联社）的，村民小组的账户也在村委会，要领杂工的工钱需要到村委会财务那里领取。像这次口粮的派发都是由经济联合社根据根据村民小组人口算好人均数目，再发放。每个月底30号，村民小组委员与经济合作社代表委员和村民代表就到村委会去核对这个月本村民小组的收支情况，没有错误就签字确认，然后经联社长签名、村支书签名，最后张贴到公布栏公示。

13.一般来说，村民小组要开支村委那边会阻挠吗？

答：一般有正当的理由，都不会有什么阻挠的。

14.小组内村民对小组工作有什么意见或者是自身权益需要表达，一般通过什么渠道？

答：一般来说也不会有什么大的问题。如果是一些大的东西，如征地之类的，一般都会形成舆论压力，在街头巷尾传开了。如果是一些自身权益受到损害的，就会直接找到村民小组长的，像上次河涌整治时候，碰到了一些河堤上的作物，就有一名村民到我的店铺中直接找到我，直接就骂我了，后来差点就动手了。在农村一般来说，不涉及土地、房屋等敏感问题的话就不会有什么大的意见的。在农村这些地方，要有地位的话一定不能软弱，不强势一点的话就连站的位置都没有，很多人都是仗势欺人的。

附录四： 广州Z村村民代表、理财小组成员访谈记录

——对前任理财小组成员、现任村代表的访谈P村民的访谈

性别：男 年龄： 48 受教育程度：高中从事行业： 个体户 家庭结构：四女一妻家庭年总收入状况：不定 主要收入来源：经商在村里但任职务：村民代表

访谈时间：2011年4月24日

一、关于村民代表：

1.村民代表是怎么产生的？

按每个生产队（小组），每十四户选一个村民代表，实行不记名投票，集中公开唱票。一般来说，想当村民代表的就去各家各户拉票、送礼什么的，家族、亲戚多的票数就会多。竞争会很激烈，有试过两个人同票的，最后是通过抓阄的形式确定那个是村代表。

村委共八人、有一个交叉任职。

村委与村代表存在直属关系，很选举制度很形式，不完善。

2.要想当村代表，需不需要报名，成为候选人？

不用，但是要做宣传，让大家知道你要参选，通过拉票，票数多的当选，投票中存在家族、宗族或者利益群体会使选举有导向一方。

村代表待遇是30块钱一次会议费，每年去一次旅游。

村委会领导候选人的门槛比较低，十八岁以上就可以去竞选，导致文化素质较低的人也可以当选村代表。广东省选举办法规定是十八岁、初中学历。

3.村民代表大会多久开一次？每次开会的时间有多长？开会主要的内容是什么？

村民代表大会不定期召开，一届大约有开一至两次，一般召开都是传达上级指示、有重要客户来访，由村委会组织召开，如果不召开的话，村民就对村里的事情不得而知。

村民代表和村民很难有意识发现问题，即使发现了也无可奈何，只得在家里发牢骚。

4.村民代表大会开会的时候，几乎都是村委会领导在台上讲，代表在台下听吗？代表大会上会就重大事项表决吗？表决的方式是什么，无记名投票还是举手？投票会现场唱票吗？

开村代表会时，村代表会发表自己的意见，争吵激烈（而且有帮派，结成帮派的原因有家族和共同利益、儿子当村代表、父亲当村官，很不合理）。争吵不下来就是领导决策、投票决定。

表决方式主要是举手投票或是无记名投票。

村委会对村代表有引导甚至是误导。

5.村民代表以何种形式向村民汇报村民代表大会的情况？村民会主动向村民代表了解情况吗？一般遇到什么情况，村民会主动找村民代表了解或反映情况？有没有固定的村民代表联系村民制度？

村代表很少跟村民传达信息，也很少会主动了解村民的诉求，除非是亲戚或熟人。

百分之九十村民都是敢怒不敢言，不会找村代表，因为不起作用，如果有意见基本会直接找村长，但基本很少出现。

6.你觉得村民代表大会的作用是什么？现在存在什么缺陷？你觉得如何改进呢？（你觉得村官需要村民的监督吗？村民代表大会可以监督村官吗？）

村代表中也存在分派别现象，有的家族势力，有的共同利益。村代表有决策权，但最终决策权在村委手上，村代表无实际决策权。

村代表应该起监管作用，但是实操起来很难。

由村民选举产生的村代表也很少会站在村民的立场发言。村委会成员跟村代表（更多地关注眼前的经济利益、实惠）有共同利益时，就不会替村民说话，甚至误导村民、信息选择性地传达。

需要村民监督村官，但是难以进行，原因是上头层层压制，例如“信访维稳中心”，就是防止村民团结去上访。

二、关于理财小组：

1.民主理财小组成员是怎么产生的？（民主理财小组人员的构成，村委会成员是否兼任？村民小组委员多吗？村委会委员的亲戚是否有在理财小组里？）产生了以后多久审一次账目呢？（每月、每季度）是不是村委会使用资金数额一定就需理财小组？

换届每三年一次。新一届村委成立，理论上换理财小组成员，但是一般都是连选连任。

村委跟理财小组不得有直系亲属关系，可以有亲戚关系。

村民代表选出村小组长和理财小组成员，理财小组成员每个村小组一个名额。

每个月会组织审账一次，每年审账十二次。

2.理财小组成员连选连任的情况常出现吗？理财小组成员的平均年龄大概是多少呢？村委会的账目复杂吗？一般情况下你们能看明白吗？

理财小组成员平均年龄五十以上，年纪偏高。理财小组成员一般是要有一定的社会威望和家庭背景。

理财小组成员不是专职的，每月不定时候村委会通知审账，即使看不明白账本也会不懂装懂，理财小组成员有自身利益（补贴、村委内部利益往来）

3.村民有想村务小组了解村委会的财务状况吗？你们有否主动的去倾听村民这些方面的意见？

村民无资格去查阅村财务，只能看公布的资料。

当村民对村务公开的内容有异议时，找理财小组也没什么用，要么就直接找村干部对质，但是公布出来的东西理财小组和镇派驻的专员是认为没问题的。所以也不能怎么样。

4.据你了解，理财小组曾经查出过村委会账目的漏洞吗？查出来了之后一般是怎么处理的呢？

当理财小组在查帐的时候发现问题，会不签名，不签名就不能公开。村委会主任就会找理财小组了解情况，理财小组跟村领导私下解决，解决以后才公开，普通村民对这一过程不得而知。出现问题基本都是内部处理。即使村民也发现账目有漏洞，也无可奈何，没有办法。

理财小组很难站在村民的立场，他们更多地是关注自己的利益，一般来说村领导都会请他们吃饭之类的，有较好的待遇，跟村干部关系较好。

5.你觉得民主理财小组存在的意义大吗？它最大的作用是什么？

理财小组能起一定的监管作用，但当理财小组跟村领导有共同利益时就难以发挥，比如说每年举行的“成功人士座谈会”用的是村里股东的钱，邀请村领导、所谓成功人士、民主理财小组人员开饭宴。花穷人的钱去请有钱人是不合理的。有时给民主理财小组的成员和村民代表组织一起旅游，民主理财小组成员受到恩惠或者与村领导有共同利益，就会缺乏自己的立场。

村官需要村民监督，但难以做到。主要是权力机构的不合理，制度的不完善，层层压制，基层难以把意见上报。（信访维稳中心）

选举方式很落后，很不正确，门槛很低。涉及家族力量对比，买票现象严重。

举例：村委会成员每年都发奖金，占村年总收入的一定比例，但是只算收入不算支出，也就是说，支出比收入多还要发奖金。

附录五： 广州Z村村支书访谈记录

性别：男 年龄： 43 在村里但任职务：村支书

访谈时间：2011年4月24日

1.问：请问钟三村的人口有多少？

答：共1930人，分七个小组。

2.问：平时村里要进行某项决策，村“两委”是怎么协调的呢？

答：“两委”一起开会共同讨论。

3.问：村两委人员是否有重复？村长有兼任副书记吗？

答：本届没有兼任的情况。

4.问：是否有召开村民会议？

答：没有召开过，人数太多，且村民素质太低，难以控制，有组织无纪律。

5.问：有无村民代表会议？村民代表会议召开情况？

答：每遇大事都要经过村民代表会议，一季度不少于一次，如动用10万以上的资金都要有村民代表会议记录，报镇政府批准后银行才可以解冻。

6.问：有没有遇到过村民代表要求召开村民代表大会的情况？

答：按规定十分一以上的村民代表要求就要召开村民代表大会，但是没有出现过这种情况。一般都是村委会组织召开的，如果要村民代表提出开会，那就是村委会出问题了。

7.问：村里财务如何监管？

答：由村民代表会议选出民主理财小组，今年已经实施了五届，理财小组对村民代表大会负责，定期对村财务进行审查，审查通过再予以公布。

8.问：除民主理财小组，还有哪些监督机构？

答：还有村务公开监督小组，今年是第四年，跟民主理财小组是同一套人员。

9.问：各小组组长是怎么产生的？

答：由村民推选产生。

10.问：小组长一般有哪些职责？

答：我们村是一级经济，所有财务都是村委直管，小组长一般起着沟通、协调作用，是村委和村民的桥梁。

附录六： 我国现有的村官监督约束制度综述

一、村民自治制度的起源

我国自改革开放后，农村实行家庭承包责任制，人民公社开始解体解体，作为替代的一种新型的农村管理模式——村民自治产生了。1980年2月，全国出现了第一个由农民选举产生的村委会——广西宜州市屏南乡果作村委会。

1981年中共中央十一届六中全会决议确定，“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。1982年中共 “十二大”指出，社会主义民主要扩大到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，要发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。1982年宪法第111条规定：“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”1983年10月，在《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》中，强调要在建乡的过程中设立村民委员会。1987年，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》通过，1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民自治走上了法制化。

最新的《中华人民共和国村民委员会组织法》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于2010年10月28日修订通过，现将修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》公布，自公布之日起施行。

据民政部发布的《2009年度全国民政事业发展统计报告》显示，截至2009年年底，我国共有村委会59.9万，村民小组480.5万个，村委会成员234万人。 按照这些数据推算，仅村委会成员和村民小组长就超过700万人。据新华网数据，目前，85%以上的村建立了村民会议或者村民代表会议制度，92%以上的村建立了村民理财小组、村务公开监督小组等组织。

村民在自治的过程中遇到的问题一直是学界讨论的热点问题，如何让村民更有效地进行民主选举、民主管理、民主监督、民主决策，都涉及到村民与村官之间的关系，对村官的制度性约束尤为重要。特别是发达地区的村委会，对村官监督约束的制度性缺陷是造成村官腐败，村民利益受损的重要原因。因此，不断探讨和完善村官监督约束机制是完善村民自治制度，实现村民当家作主的重要内容。

二、涉及到监督约束村官的法规、制度

总的来说，对村官监督约束的模式有：村民对村官的制约、村党支部与村委会的相互制约、政府对村官的制约。涉及到监督约束村官的法规、制度在国家层面有《宪法》的规定，《村民委员会组织法》的具体性法律。各省、直辖市还有具体的行政法规、实施细则。如广东的《村委会选举办法》、《村务公开管理条例》等。

三、所涉及的监督机构

（一）村民会议：　《组织法》第二十三条　村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。

村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。

（二）村民代表会议：《组织法》　第二十六条　村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。

村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。

（三）村民小组会议：《组织法》　第二十八条　召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。

村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。

属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。

四、监督办法

（一）罢免办法：《组织法》第十六条　本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。

罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。

2010年通过的《广东省村委会选举办法》规定：第四十条 村民委员会成员向村民负责,接受村民监督。村民会议有权罢免村民委员会成员。

第四十一条 本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名,可以提出罢免村民委员会成员的要求。罢免要求应当书面提出,并列明罢免理由。

第四十二条 村民委员会成员有下列情形之一的,乡、民族乡、镇人民政府可以提出罢免建议:

1.违反法律、法规和国家政策,不适合继续担任村民委员会成员的;

2.失职渎职造成村民利益重大损失的;

3.连续三个月以上无正当理由不参加村民委员会工作的。

第四十三条 对提出的罢免要求或者罢免建议,村民委员会应当在三十日内召开村民会议进行无记名投票表决。罢免村民委员会成员,须有登记参加选举的村民过半数投票,并须经投票的村民过半数通过,罢免结果应当予以公告。罢免村民委员会成员不得实行委托投票。

罢免村民委员会主任或者全体村民委员会成员的,应当在不设区的市、市辖区、县、自治县人民政府主管部门和乡、民族乡、镇人民政府的指导下,由重新推选产生的村民选举委员会主持。

第四十四条 提出罢免要求或者罢免建议者,应当到村民会议作出说明并回答询问,被提出罢免的人有权出席会议进行申辩或者书面提出申辩意见。罢免未获通过的,一年内不得以同一事实和理由再次提出罢免要求或者罢免建议。

第四十五条 村民委员会成员因故辞职,应当书面向村民委员会提出,村民委员会应当自收到辞职申请之日起三十日内召开村民会议或者村民代表会议进行审议,决定是否接受其辞职,并在五日内公告。

第十八条　村民委员会成员丧失行为能力或者被判处刑罚的，其职务自行终止。

（二）村务公开　《组织法》第三十条　村民委员会实行村务公开制度。　　村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：

1.本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；

2.国家计划生育政策的落实方案；

3.政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；

4.村民委员会协助人民政府开展工作的情况；

5.涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。

前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。

《广东省村务公开条例》第四条村务公开的主要内容：

1.本村经济社会发展规划、村民委员会年度工作计划及执行情况；

2.年度财务计划及各项收入、支出和债权债务情况；

3.集体资产及其经营管理情况，包括土地、物业等生产资料的经营情况和集体企业承包经营方案、投标结果、承包费收缴、合同履行情况；

4.村集体经济收益及其使用情况；

5.兴办村集体经济项目和公益事业的经费筹集以及招标投标、建设承包方案及实施情况；

6.征用集体所有土地各项补偿费的收入和使用情况；

7.救灾救济、扶贫助残、拥军优属、社会捐赠等项款物的接收、发放、使用情况；

8.人民政府下拨的补助经费、专项经费的收支情况；

9.农民负担各种费用情况；

10.村合作医疗费的收缴和开支情况；

11.村干部工资、奖金、补贴及其他福利，公务活动方面的开支情况；

12.当年宅基地的申报、批准和使用情况；

13.安排计划生育指标、落实计划生育节育措施和计划外生育费的收缴、管理、使用情况；

14.协助乡级人民政府开展工作情况；

15.十分之一以上村民或者是三分之一以上村民代表要求公开的其他事项。

第十条　村设立由三至七人组成的村务公开监督小组，其成员由村民会议或者村民代表会议推选产生。村务公开监督小组的任期与村民委员会的任期相同。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务公开监督小组成员。

村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。

（三）向上反映 《组织法》第三十一条　村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。

（四）其他监督机构 《组织法》第三十二条　村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。

（五）村务档案 《组织法》第三十四条　村民委员会和村务监督机构应当建立村务档案。村务档案包括：选举文件和选票，会议记录，土地发包方案和承包合同，经济合同，集体财务账目，集体资产登记文件，公益设施基本资料，基本建设资料，宅基地使用方案，征地补偿费使用及分配方案等。村务档案应当真实、准确、完整、规范。

（六）经济审计 《组织法》第三十五条　村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计，审计包括下列事项：

1.本村财务收支情况；

2.本村债权债务情况；

3.政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况；

4.本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招标投标情况；

5.本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况，征地补偿费的使用、分配情况；

6.本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项。

村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织，审计结果应当公布，其中离任经济责任审计结果应当在下一届村民委员会选举之前公布。

7.司法途径及政府干预 《组织法》第三十六条　村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。

8.村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

9.乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。

五、相关制度的实施状况

对于村委会的监督和约束关键在于财务监督和村务公开这两大途径，村民代表会议及由其产生的村民理财小组和村务公开监督小组的有效运行是对村委会的有效机制。