李克强经济改革路线图

　　李克强接手的是一个经济规模更大、竞争力更强的国家，但他面临的任务并不轻松。中国经济经过30多年改革，剩下的都是难啃的骨头：经济发展结构失衡，内需不振；收入和贫富差距扩大，分配格局失调；人口红利和改革红利消耗殆尽，老龄化带来沉重的社会保障压力……

　　记者／熊剑锋

　　《凤凰周刊》2013年第八期，总第465期

　　和前任总理温家宝就任时相比，李克强接手的是一个经济规模更大、竞争力更强的国家。经过30年的改革开放与和平发展，中国已经成为世界第二大经济体，2002年中国国内生产总值约为12万亿元，排名世界第六，而十年后，这一数字已经变成了52万亿元。

　　强大的经济也为政府带来了丰沛的财力和资源。2002年政府掌握的收入约为2万亿元，而到10年后，仅税收和土地出让等政府基金收入就已经超过15万亿元。

　　但李克强面临的任务并不轻松。正如国务院参事夏斌所言，中国经济经过30多年改革，容易改的都已改或者正在改，剩下的都是难啃的骨头：经济发展结构失衡，内需不振；收入和贫富差距扩大，分配格局失调；人口红利和改革红利消耗殆尽，老龄化带来沉重的社会保障压力。

　　新领导层对此也有清晰的认识，2012年年底的中央经济工作会议提出，要以更大的政治勇气和智慧推动下一步改革。在落实已经出台改革措施的同时，要从解决当前突出矛盾出发，及时推出改革新举措。要深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路线图、时间表。

　　在未来的5年甚至10年，中国改革到底会怎么改？李克强带领的新一届政府团队将会交出一份什么样的答卷？

　　城镇化潜力

　　中共十八大后，国务院总理的继任者李克强就城镇化发展问题，高密度地发表意见，引起外界广泛关注。

　　2012年11月21日，李克强在《人民日报》撰文指出：“展望未来，城镇化是我国经济增长的巨大引擎。”11月28日，李克强会见世界银行行长金墉时指出，“未来几十年最大的发展潜力在城镇化”。

　　12月5日，李克强会见美国前财长鲍尔森时指出，“未来中国会越来越开放，我们扩大内需、激发城镇化潜力乃至发展各项事业”。今年1月15日，李克强在国家粮食局科学研究院考察调研时指出，“城镇化蕴含着最大的内需潜力，是现代化建设的载体”。

　　东兴证券公司观察李克强在会议、考察调研等公开场合的言论，总结出李克强的经济思想：主线为转变经济发展方式，其主攻方向为经济结构战略调整，而结构调整的首要任务就是扩大内需，扩大内需的最大潜力在于城镇化。

　　2012年年初，李克强在《求是》杂志发表的文章中系统地阐述了城镇化拉动内需的思路。李克强在文中表示，有关方面数据表明，2010年中国农村居民消费水平为4455元，城镇居民为15900元，城镇居民消费水平是农村居民的3.6倍。按此测算，一个农民转化为市民，消费需求将会增加1万多元。城镇化率每年提高1个百分点，可以吸纳1000多万农村人口进城，进而带动1000多亿元的消费需求，而相应增加的投资需求会更多。目前中国农民工总量达2.4亿人，其中外出农民工约1.5亿人，农村还有相当数量的富余劳动力，城镇化蕴含的内需潜力巨大。

　　2012年年底的中央经济工作会议被看作是“习李”组合的经济宣言。这次会议制定的2013年主要任务，在加强和改善宏调、夯实农业基础、加快调整产业结构、加强民生保障、深化改革扩大开放这5项上和去年都是相同，但2013年新增加了一条——推进城镇化，这意味着，习李十年将把城镇化当成经济增长的新动力点。

　　诺贝尔经济学奖得主、美国哥伦比亚大学经济学教授斯蒂格利茨断言，21世纪对世界影响最大的有两大事件：一是美国高科技产业的发展，二是中国的城市化。

　　但何谓城镇化？城镇化与城市化的区别何在？中国选择什么样的城镇化发展思路和路径,将对未来10年甚至更长时间的中国经济产生巨大影响

　　海通证券首席经济学家李迅雷认为，城市化（urbanization）是一个反映农村人口向城市转移的国际通用词汇，已经用了100多年。从词义上看，城镇化似乎既包含了“城市化”又包含了“乡镇化”，涵义比城市化更广，更能体现中国特色的发展模式。

　　但实际上，中国国内所指的城镇化，尤指农村的城镇化，即以乡镇企业和小城镇为依托，实现农村人口由第一产业向二、三产业的职业转换过程，居住地由农村区域向城镇区域（主要为农村小城镇）迁移的空间聚集过程。

　　从最早的“进厂不进城”、“离土不离乡”的乡镇企业模式，到2001年城镇化的首次提出，再到最近“放宽农村户口转城镇户口条件”的城镇化措施，实际上都体现出城镇化主要以农村的城镇化为特征。

　　破解就业难题

　　城镇化道路具体如何走？厉以宁表示，城镇化道路应该走“老城区+新城区+新社区”的道路。

　　所谓老城区是历史形成的。让改造的工业企业向外搬，以免造成进一步的污染，使环境清洁；对棚户区进行改造，变成商业区、服务区。这样，老城区变为适合居民居住的城区，同时老城区仍在这里。

　　新城区是为了使工业得到发展，在老城区的周围或者在某些镇的周围形成新城区，使新的工业企业进入新城区，另发展一定的文化设施、教育设施、服务设施，这样新城区便有了价值，人们不一定住到老城区里，新城区便建起来了。而所谓新社区，现在还都叫社会主义新农村，即将来代替农村的社区组织。

　　李克强在河南和辽宁的主政经历印证了这个思路。1998年，李克强赴河南任省长。当年河南的城镇化率只有20.8%，仅高于西藏，在全国排名倒数第二。李克强到任不久就提出了“城镇化”概念，在当时的河南政坛掀起了轩然大波。

　　1990年代末，河南省官员坚持河南是“传统农业大省”，对“城镇化”提出异议，“农业省不需要城市化”“城市大了不好解决就业和公共服务”。李克强答：“要先弄清是市长提供了就业、给了市民饭碗，还是就业繁荣了城市、养活了市长的问题。”推动城镇化，李克强意在提高消费扩大内需，推动经济增长。

　　随后河南省出台了规划建设郑东新区、谋划中原城市群、振兴小城镇等一系列重大举措。他在2000年底主持制订“十五”计划时，进一步提出了“区域中心城市、中小城市和小城镇三头并进”的城镇化发展战略，选定了26个中小城市、115个重点镇和中原城市群作为突破口。

　　李克强在河南近七年的耕耘收到了丰厚的回报。2004年底离任时，河南的经济总量已经位居中西部地区首位，在全国也属前列，人均GDP从1990年代初期的全国第28位上升为第18位。河南省城镇化率从1998年的20%提高到2004年的29%，当前城镇化率已经达到42.2％。

　　在河南的城镇化中，李克强提出把产业的集聚和人口的转移作为城镇化工作的核心，而这两点恰恰是城镇化的难题所在。他的老师厉以宁在一些地方调查后，发现农业人口转为市民存在三个方面的问题：一是就业难以解决，二是公共服务缺位，三是生活习惯的问题。

　　对于城镇化的就业问题，2012年年底，李克强在江西、湖北视察时曾有表态。在湖北，李克强听村民说到搬迁到镇上的困难：“一是缺资金；二是怕搬出去扎不住，附近几乎没就业机会。”李克强说，恩施还要多发展产业，才能更好地让大家在家门口就业。到江西九江调研，李克强说，我们不仅要支持就业，还要帮助有能力的人创业。

　　发展产业是过去30年地方政府一直在做的事情。在地方政府间竞争激烈的背景下，为了吸引外资和投资，各地兴建了大量的工业园区并配套以极其优惠的政策，但除了沿海地区之外，最后获得成功者寥寥可数。发展产业必须转换思路。

　　实际上，中国经济整体上的就业压力可能并不会很大。一方面，中国经济内需已经越来越强劲，足以创造足够多的就业机会，根据人力资源和社会保障部的数据，2012年，即使经济增速已经下滑到8%左右的水平，中国每年创造的就业机会却创出了新高。另外一方面，随着人口老龄化的到来，就业压力也有所下降。

　　但就业的空间分布仍存在错位的问题，当前超过2.1亿农民工在城市和农村之间迁徙，其工作岗位如何从大城市转移到“家门口”？服务业可能是李克强将来解决就业问题的方向所在。2012年9月，李克强出席省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会时表示，城镇化与服务业发展更是密切相关，企业生产和居民生活的相互联系，会形成大量的服务需求。要顺应这一趋势，做大做强服务业，推进产业融合，充分发挥服务业这个最大就业“容纳器”的作用，增强就业创业的活力。

      筑底市场经济

　　如果说1990年代末朱镕基的市场经济改革是为了解决激励机制的问题，建立了市场经济的最基本的框架，让资源得到正确的配置，让强者在市场竞争中能够脱颖而出的话，那么李克强的改革，将为这个框架铸造一个坚实的底部，承担政府的托底责任，为市场经济的运行建立一个安全阀和缓冲带。

　　回顾2007年李克强进入中共中央政治局常委会后6年多的经济工作经历，在公共政策的各个领域，他最为重视的无疑是医改和保障房两个领域。

　　为了解决看病难、看病贵的问题，中国政府2009年启动新一轮医改，李克强作为主要的操盘手，从基本医疗保障制度、基本药物制度、基层医疗卫生体系、基本公共卫生服务均等化、公立医院改革等五个方面，对中国医疗体制系进行系统化的梳理与改变。

　　三年过后，虽然尚有种种争议，但无可否认，“看病难、看病贵”的痼疾已经从基层开始初步“消融”。对于很多农民来说，近10年来受益最大、印象最深的两项改革：一项是温家宝废除农业税，另一项就是李克强主导的医改。

　　国务院医改办的数据显示，截至2011年年末，近13亿中国居民享受到了广覆盖的基本医疗保障。三年中，职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三项基本医保，参保人数达到13亿，覆盖95%以上的城乡居民。

　　公共服务均等化方面，新生儿计划免疫、部分妇科癌症筛查已经可以免费，外地务工人员子女第一次也可以享受当地免费计划免疫；70%以上的地区拥有了达标的县级医院、乡镇卫生院和社区卫生服务机构；所有政府办基层医疗卫生机构都建立了基本药物制度，全部实施基本药物零差率销售。据统计，中央财政在2009-2011年三年间共新增医改资金3318亿元，个人卫生支出在卫生总费用中所占比重连续下降，群众就医负担初步减轻。2011年11月，李克强在《求是》杂志发表署名文章，要求凝聚共识、统筹安排、突出重点、循序推进，继续探索医改这一世界性难题的中国式解决办法。

　　对于下一步的改革，在今年1月6日的医改领导小组第十二次会议上，李克强指出，医改正在向纵深推进，“十二五”时期将从打基础向提质量转变，从搭框架向建制度转变，从试点探索向全面推进转变。

　　保障房也是李克强关注的焦点问题之一。从2008年进入中央工作以来，李克强关于保障房的考察和会议多达50多次，考察保障房建设的足迹遍布中国各个地区。

　　2008年第四季度，在应对国际金融危机的形势下，中央将加快建设保障性安居工程作为扩大内需、促进经济增长的十大措施之首。保障性住房不仅仅是扩大内需，还是健全中国住房制度的重要举措，从单一的市场轨转变为市场轨加保障轨双轨制

　　1990年代以前，城市居民住宅主要由国家或企业配租，但居民住宅改善速度很慢。90年代中期开始“房改”，实行市场化提供方式，居民自购商品房为主，政府配售“经济适用房”为辅，城镇人口居住条件得到较大改善。但经过15年左右的实践，现行模式也暴露出其缺陷，突出问题是商品房价格脱离理性，过快上涨，影响人民生活和社会稳定，甚至可能影响中国的和谐发展与国际竞争中的现代化进程。

　　2011年4月16日，李克强在《求是》杂志发表文章阐述保障房建设的重大意义及其策略。他在文中表示，城镇住房市场化改革的方向是正确的，但商品住房市场不可能解决所有群众的基本居住问题。低收入家庭不具备在市场上购房或租房的条件，需要政府履行公共服务职能，保障其基本住房条件，形成政府保障和市场机制结合的住房供应体系。

　　李克强在文章指出，保障性安居工程是“十二五”时期保障和改善民生的标志性工程，也是当前经济工作的硬任务。他要求未来五年建设保障性住房、棚户区改造住房3600万套，其中2011年开工建设1000万套。

　　自2008年中央启动保障性安居工程，截至2011年底，受惠于保障房建设的总人数约3000万户，将近1亿人。这3000万户中，有2650万户城镇低收入和中等偏下收入家庭的住房困难通过实物解决，此外还有近450万户通过货币补贴形式受益。

　　但在保障房分配的过程中也出现了一些问题，国务院发展研究中心下属的中国发展研究基金会发布《我国城镇化进程中的住房保障问题研究》报告提出，当前保障房建设中存在顶层设计不够、供需矛盾突出、地方政府不够积极、管理工作亟待规范等四大突出问题。

　　另外，由于地方保障房资金一直处于紧缺状态，各地上报的保障房数量中，至少有一半以上是由国企和企业员工福利房组成的。2011年10月，课题组赴辽宁省对保障性住房进行实地考察，完成了《辽宁省保障性住房政策调研报告》，报告中提到相关案例：沈阳铁路局大连工务段利用企业自有土地、资金自筹，建设了7800套保障性住房，建好以后产权归企业所有，建成的住房主要用作铁路工人的宿舍。

　　对此，李克强及时作出调整。在2012年2月的保障性住房公平分配工作座谈会上，李克强指出，要公正程序——准入、审核、轮候、分配、退出等方面的程序要严格规范，对保障房申请人、入住者的收入、住房、财产等情况全面审核、动态监测，使所有符合条件者都能公平公正地参加申请、轮候和逐步获得保障房；同时要完善纠错机制，堵塞漏洞，使不符合条件者能够及时清退。

　　攻坚双轨制

　　尽管医改和保障房领域已经小有所成，但是摆在李克强面前阻碍市场经济运行的藩篱和障碍仍然不少。

　　在前世界银行首席经济学家林毅夫看来，中国经济继续前行，必须解决双轨制的问题，包括户籍、金融等双轨制。“比如，我们的户籍制度保证了人口的流动比较有序，但负面效果就是公共服务不均等，如城乡二元结构里的不均等、城市里面的居民和农民工的不均等。”林毅夫说。

　　2011年，中国城镇化率的官方统计数字是51.27%，但这其中，城镇户籍人口占总人数的比例却只有35%。前后相差的16个百分点之中，蕴含的是数以亿计的农民工不能与城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社会。

　　要将这些农民工从大城市吸引到本乡本土的小城镇，不仅需要创造就业机会，更要拆掉目前挡在农民工进城道路上的栅栏——户籍制度。

　　对于这些改革，李克强有着清晰的思路。在2012年12月19日经济社会发展和改革调研工作座谈会上，李克强指出，推动城镇化，把农民工逐步转为城市市民，需要推进户籍制度改革。户籍的根本问题是其蕴含的公共服务，解决农民的户籍问题其实就是要让他们与城镇居民一起享受福利待遇、医疗、住房、义务教育等各方面的公共服务。

　　去年4月、5月间，国家城镇化专题调研组完成了对浙江、广东、江西和贵州等8个代表性省份的调研，发现在不同城市，“户改几乎遭遇所有市长的反对”。这和现行财税体制密切相关。在当前体制下，地方政府预算收入由上级支付，按其户籍人口核定。因此，地方政府如果要扩大城镇福利制度覆盖的范围，只会主要考虑本地户籍农业人口。

　　有经济学家测算，当前农民工市民化成本约为8万元/人左右，以2.5亿农民工为基数计算，总成本将达20余万亿元。除此之外，面对城市高房价，农民工更没有购买能力，只有靠政府提供廉租房等公共产品。李克强在辽宁所进行的棚户区改造其实就是一个样本。

　　主政辽宁期间，他大力推动辽宁老工业基地的棚户区改造工程，改造城市棚户区2910万平方米。进入中央工作之后，李克强又主导出台了在全国建设3600万套保障性住房的决策。但目前政府所能提供的保障房连城市户籍的低收入群体都难以完全满足。这意味着依托城镇化毫不费力地推动经济高速增长的黄金时代已经过去，今后城镇化率越上升，政府所要支付的成本就越大。

　　据媒体报道，由发改委牵头制定的新型城镇化的纲领性文件《全国促进城镇化健康发展规划(2011—2020年)》(以下简称《规划》)已经编制完成，上报国务院，预计将于全国“两会”后出台。

　　《规划》提出了统筹推进农民工户籍改革，用中央财政安排专项资金解决农民工集聚区的供排水管网、燃气和集中供热、城镇污水和垃圾处理等基础设施问题，并进一步加码保障房建设等措施。