党十八大提出“新型城镇化”。这是在未来城镇化发展方向上释放出了“转型”的“新信号”。

　　国家提出城镇化已有近20年的时间了。我国首次提出“城镇化”，是在中共第十五届四中全会《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中;党的十六大提出了“走中国特色的城镇化道路”。而党的十七大提出，“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。

　　一、新型城镇化的三个特征

　　1、新型城镇化的核心或本质是农民市民化

　　农民市民化，就是农民不仅仅进入城镇，或户籍变为城镇人，而是与市民平等的分享公共资源，即公共资源均等化。2013年中央一号文件提出，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。新型城镇化，就是由以土地开发为重点，向以农民市民化为核心转变。“新型城镇化将会以人口城镇化为核心，实现职业上从农业到非农业、地域上从农村到城镇、身份上从农民到市民的转换。”“新型城镇化两个基础之一是，为进城农民提供市民应享有的一切福利和保障。”

　　新型城镇化，首先要解决“准市民”的市民化问题。我国城镇常住人口率达到51%，而户籍城镇人口率为36%，其15个百分点的差额，基本上是“准市民”。“准市民”是指农民及其家庭成员全部进入城镇，就业与就学均在城镇，也有的已有城镇解决了住房。他们部分的分享了城镇公共资源。

　　此外，还有“就业非农化”，即农民家庭主要劳动力长期从事非农劳动，他们只分享了少量城镇公共资源。还有“失地农民”，即由于城镇扩张及建立产业开发区而占有农民土地的失地农民，国家给予一次性经济补偿，并解决了住房，但其他方面没有分享到城镇公共资源。还有“被上楼”农民，即因宅基地换楼房等原因已上楼的农民。他们除了解决住房外，没有享受到城市居民的其他待遇。

　　新型城镇化，必须解决农民市民化的成本。国家有关专家测算我国农民变市民成本在10万—8万。由于城镇规模不同，其成本也不相同。农民市民化成本，主要包括：就业岗位：工业、服务业、事业、社区，以及就业培训;基础设施：道路、给水、排水、污水处理、垃圾处理、电力、通讯、供暖等;社会事业：教育、医疗、文体等;社会保障：失地农民政府补助、养老保险、农民工失业保险、低保、医保、住房等;生态环境：节能减排、绿地等。

　　2、新型城镇化是产城互动的城镇化

　　新型城镇化，需要强大的城镇化成长动力来推动。为此，城镇化必须与开发区相结合，即产城互动。新型城镇化，就是由城镇与产业开发区相分割，向城镇与产业开发区相互促进转变。“新型城镇化两个基础之一是，为农民提供更多并且稳定的职业，意味着每个城市要建立产业平台。”

　　首先是经济动力。只有构造强大的经济动力，农民市民化才有经济基础作依托。经济动力，包括工业动力及服务业动力。一般而言，城镇化的首要动力是工业动力。工业化与城镇化的关系，在工业化率20%—52%期间，是两者高度正相关关系，二者增长率基本上是1：1;而进入后工业社会，由于科技进步及有机构成的提高，工业对城镇化的拉动作用将持续下降。服务业动力有三种情形：一是因服务业而产生的城镇，即以服务业为主动力的城镇;二是小城镇人口达到6万以上时，城镇将产生内部化服务业需求;三是当工业化率达到52%左右时，服务业将开始替代工业主动力而成为城市成长的主动力。培育经济动力，需要建立工业开发区或服务业聚集区，以此为平台，聚集产业要素。

　　社会事业动力。社会事业既是公益性事业，在一定情况下，教育、医疗、文化等社会事业，也可以成为城镇成长的动力。

　　生态动力。是指生态城镇，以其优质的生态环境，吸引旅游、休闲、度假、养生人群，成为以休闲城镇为特征的生态城镇。

　　培育城镇动力，需要研究土地升值潜力。农民集体土地，只有通过将传统的农业功能转换为新型工业功能、服务业功能、现代农业功能等，才能提高土地价值，为城镇化注入强大动力。这里需要测算土地的成本及收益。土地成本，包括征地成本、一级土地整理成本等;土地收益，指政府将整理及七通一平后的土地，转让给开发者，实现土地功能转换并获得土地增值收益。多数城镇，特别是中小城市(镇)的工业用地，基本上负收益的，土地增值体现在通过引进新型工业企业实现利税后的土地收益;而服务业用地，土地增值基本上可以实现即期收益。这也是城镇化中出现的土地多数用于房地产的原因。新型城镇化，要特别防止土地过多的用于房地产开发，进而导致“死城”的出现。

　　3、新型城镇化是生态城镇化

　　新型城镇化，需要建立生态优良的城镇。就是由过去先污染后治理的城镇化，向改造与建立生态城镇转变。

　　生态城镇化的路径，一是生态化改造的生态城镇。就是将老工业基地型、资源型的污染严重的城镇，改造为生态城镇。二是生态提升的生态城镇化。就是将生态环境相当较好的城镇，进一步优化提升为生态城镇。

　　生态城镇，其特征包括：低碳城镇，即更多使用清洁能源的城镇;资源节约型城镇，即建立生产与生活节约体系，通过节能、减排、降耗、替代等手段。从而建立资源节约型、环境友好型的城镇。

　　二、城镇化规律探讨

　　习近平主席指出：现在搞城镇化,不能单兵突进,而是要协同作战,做到工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。在推进城镇化的过程中,要尊重经济社会发展规律,过快过慢都不行。因此，我们需要探索我国城镇化的一般规律。

　　1、城镇化相关概念

　　所谓城镇化，是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。

　　关于双向城乡一体化，厉以宁教授认为：指农民可以迁往城市居住，可以在城市工作或经营企业，而城市居民也可以迁往农村居住，可以在农村工作或经营企业。我们认为：城乡双向一体化是城镇化中高级阶段的产物。初级阶段是单向一体化，即农民向城镇聚集。双向一体化，则是通过促进城镇经济发展、提高基础设施、社会事业等支撑力，吸引农民向城镇聚集并达到较大规模;通过优化适宜创业、居住条件环境，并破除制度障碍，吸引较多的市民向城镇集聚。

　　全域城镇化，是指以城镇体系为载体，以基础设施为支撑，以产业发展为驱动，以农民市民化为核心，以城乡居民均等化分享公共资源为保障，以社会事业和生产生活方式进步为标志，整体推进实现区域内城乡现代化的过程。 但不是农民全部市民化。

　　成都推进全域成都，建设世界现代田园城市。推进“六个一体化”(城乡规划、产业发展、公共服务、市场体制、基础设施、管理体制 )、“三个集中”(人口向城镇集中，产业向园区集中，土地规模化集中)和农村工作“四大基础工程”(农村土地综合整治、农村产权制度改革、村级公共服务和社会管理改革、农村新型基层治理机制)。

　　2、城镇生成规律与成长规律

　　城镇体系，依规模大小，依次为大都市圈、大都市、中心城市、重点镇。

　　城镇生成规律。一是行政中心：从历史到现在，任何一级的行动中心都是人口聚集的城镇。二是交通枢纽：如港口、铁路枢纽，公路枢纽等，均是城镇生成的一大原因。三是工业基地，以及矿山、林业、温泉等资源密集区。进入工业时代以来，工业集中区，以及矿山、林区等地，均因工业化及矿山、森林采掘而成为城镇。四是区域市场，有的城市，就是先有“市”而后有“城”，就是城市因“市”而生。五是科技创新，如美国的硅谷。六是生态优良区，随着我国进入小康社会，生态城镇将日益增加。有的城镇，是由单一因素生成的，有的则是由于多因素而生成;单一因素生成的城镇，也日益走向综合化。

　　城镇成长规律。其中，包括城镇成长动力：即，行政推进力(行政中心)，经济动力(由工业推动，到服务业推动)，社会功能吸引力(教育、医疗，基础设施)，社会保障保障力，生态环境吸引力等。

　　城镇成长衰退与经济正相关。经济活跃区，其城镇则为成长期及人口聚集期;经济衰退时，则城镇亦随之衰退。

　　区域经济发展极规律与城镇发展规律相同。区域经济发展规律为倾斜—协调式，即区域经济增长向增长极倾斜。而增长极又包括由极化到扩散两个阶段，而城镇发展亦随之由聚集到扩散两个阶段。

　　逆工业化与逆城镇化正相关。工业衰退导致城镇衰退，城镇化率下降，如美国底特律由于汽车产业衰退而导致城市衰退;矿山、林业等资源型城镇由于资源枯竭而导致城镇衰退。

　　人口流动规律。规律之一是，如同水往低处流不同，人口则向经济活跃区及其科技、社会事业(教育、医疗等)、生态环境优良区流。规律之二是，农民进入城镇，又受到其自身经济承受力制约。因进城成本，大都市﹥大城市﹥中等城市﹥小城镇，农民进城也体现由小城镇再到中等城市、大城市的递进规律。

　　新型城镇化与“三农”变革。城镇化的增量人口，是由农民转变而来的;城镇化的土地，是由农业土地转变的。城镇化的工业原料，有的就是农副产品。“三农”变革：就是将农民变为市民;将传统农业变为新型工业、现代服务业、现代农业及其现代产业链;将农村变为新社区。因此，新型城镇化与“三农”变革是一个“铜板”的“两面”。必须将新型城镇化与“三农”变革统筹起来，一体化推进。

　　城镇化需要“六化”统筹。就是将城镇化与工业化、服务业化、农业农村现代化、信息化统筹起来。“推进城镇化，要走工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的路子。”

　　城镇经济增长的条件。包括资金、技术、就业人员等，也包括产业配套条件。产业聚集区，一定是企业之间形成相互配套及服务的产业链集群。

　　城镇化成长与衰退期的显性指标。主要包括经济增长速度与质量、人口流动状况，是净流入，还是净流出，还是持平。

　　城镇化与主体功能区。基于生态承载力，国土划分为重点开发区、优化开发区、限制开发区、禁止开发区。而城镇化的重点区域则在重点开发区、优化开发区。

　　(作者：吉林省政府发展研究中心学术委员会秘书长)