如何将农民工留在城市并保障他们的生活，成为中国的城镇化进程中必须面对的课题。今年两会，政府工作报告提出“自由迁徙”，在很多人看来，这正是为城镇化释放最彻底的信号。

　　作为外来务工人员大省的广东，如何留住他们并保证资源承载能力，如何在人口流动的根本桎梏上动刀而不伤己，成为广东城镇化建设中最大的命题。

　　过去5年，以基本公共服务均等化为方向的探索是否取得实效？基本公共服务均等化能否为城镇化建设扫清最后一道障碍？南方日报记者通过调查，试图呈现其中的探索与阻扰、喜悦与烦恼。

　　南方日报记者 邓圣耀 策划统筹 卢轶

　　积分入户满足迁徙愿望

　　3月6日上午，中山市三乡镇流动人口和出租屋管理服务中心大厅流动人员积分制受理窗口前排起了长长的队伍，这些人几乎都揣着同一个梦想：拿到中山户口。三乡镇聚集着大约15万的外来人口，29岁的鲁梅就是一员。2011年7月31日，53岁的李会成成为广州市首批积分入户人士。从1993年来到广州荔湾区城管车队做维修工开始，老李终于成为了真正的广州人。

　　2010年，外来务工人员大省广东正式在全省推行“积分入户制”。截至2013年3月，120多万的外来人初步通过积分、高技能人才的方式“自由迁徙”进入广东。

　　改革开放以来，“孔雀东南飞”带来了大量人口涌入广州、深圳等珠三角城市，但人口迁徙的制度保障设计一直不畅。2009年底，中山市出台《中山市流动人员积分制管理暂行规定》，首先探索“积分排名入户制度”。按照制度设计，流动人员的学历、职称、社会保险、社会服务、荣誉称号等都可折算一定分值，累积的分值可换取“城镇户口”或“子女入学指标”。随后，这一政策经完善后在全省推广。

　　就在3月初发布的广东省“十二五”城镇化规划，提出逐步降低城镇在就业、教育、社保等方面的准入门槛，以县（市）城区、中心镇为重点，切实加大吸纳农业转移人口力度，全面实施异地务工人员入户城镇积分制，加快推动异地务工人员融入城镇。

　　基本公共服务均等化闸门渐开

　　2009年，为了使新莞人子女入学有法可依、有章可循，经3次修改，3次联席会议讨论，东莞终于出台了《东莞市新莞人子女接受义务教育暂行办法》及《东莞市新莞人子女申请入读义务教育阶段公办学校起始年级积分方案(试行)》等两份文件。

　　这也是广东省第一个地级市针对外来流动人口子女入读公校出台的规范性文件。文件规定，入读公办学校的新莞人子女，与东莞户籍学生同等享受完全免费的义务教育，免收借读费。

　　异地高考政策也传来好消息。根据计划，2013年起异地高考政策将开始实施：通过积分入户广东省的异地务工人员、高技能人才，其随迁子女不受入户年限、就学年限等限制，可在广东省报名参加高考，并可与广东省入户地户籍考生同等录取。此外，异地中考等政策也将逐步放开。

　　广东省教育厅厅长罗伟其说，腾出的这点空间，本来广东可以给户籍人口提供更多的优质高等教育的机会，同时这也是推进素质教育的非常好的契机，但“当务之急我们要解决大量外来务工人员子女平等接受义务教育和异地升学的问题。广东选择了把腾出来的空间给外来务工人员子女，这体现了广东的包容”。

　　还有外来务工人员最关注的住房问题。1月17日，省住房城乡建设厅副厅长陈英松在回答记者提问时说，“十二五”期间保障性住房的覆盖面将会进一步扩大，包括引进人才、外来务工人员等方面也将逐步覆盖。

　　积分入户是过渡性安排

　　就此，新型城镇化需要解决的核心问题“人的城镇化”，开始在广东破题。

　　一方面通过户籍制度改革让人口流动更加顺畅，另一方面通过基本公共服务均等化惠及外来人口，解除进城农民的后顾之忧，不少专家评价广东抓住了症结。

　　数据显示，目前在城镇打工的2.6亿的农民工中，真正在城市购房的还不足1%；大约有1.59亿在城市工作半年以上的农民工及其家属是处于“半市民化”状态。这些农民进城务工后，不仅买不起房，也无法享受城市户籍人口的各项福利，最终很难在城市扎根，甚至还会回流农村。只要“人的城镇化”真正得到重视，这一问题就有望得到解决。

　　省社科院竞争力研究中心主任丁力表示：“不管什么样的城镇化，最难的是把村民变居民”。他告诉记者，农民“洗脚上田”住上楼房，不等于现代意义上的城镇化。农村居民变成城镇居民后，解决好其后续就业、医疗、教育以及社会保障等问题，将成为城镇化是否成功的关键。

　　广东省政府参事、省委党校教授陈鸿宇说，新型城镇化的内涵是工业社会和后工业社会的现代城市生活方式的普遍化，即“不论住在城区还是乡村，不论从事何种职业，每一个社会成员都能够享有过上现代城市生活方式的基本权利”。

　　广东积分入户设计者、广东省社科院社会学和人口学研究所研究员郑梓桢也认为，广东乃至全国的人口迁徙中，迁徙人群主要有三点要求：首先是迁徙自由；其次是社会公共服务均等化，任何人不受歧视对待；最后是有一个通道，让迁徙者选择可走可留。

　　“积分入户制度正是这样一个通道，帮助希望留在城市里的流动人口入户城市，享受城市的公共服务。对于那些不想留在一个城市的人，只是希望获得均等公共服务的流动人口，就给其平等的公共服务。”但郑梓桢称，积分入户是过渡性安排，“等基本公共服务实现全国统筹，最要紧的是养老保障和医疗保障以及教育实现全国统筹，自由迁徙就解决了。那时候户籍制度就没必要了，积分制就更没必要了。”

　　帮助农民获得“第一桶金”

　　不过平心而论，尽管广东在“人的城镇化”方面已经做了不少探索和努力，但与广大外来人口的需求相比，仍有不少差距。省住建厅调研也显示，与国外先进城市相比，广东城镇化发展仍存在公共服务和基础设施配套不足、异地务工人员分享城镇化成果程度偏低等一系列突出问题。

　　《广东省外来务工人员入户留城意愿调研报告》显示，36%的被访者担心入户后无法享受到家乡的土地分红政策；69.3%的被访者担忧配偶子女随迁困难；42.8%的被访者担心两地的社保标准不同，影响自己享受社保的权利。

　　而据国务院参事、全国人大教科文卫委员会委员马力测算，若要彻底解决进城农民的后顾之忧，完全拉平城市居民和农民间的待遇差距，政府每年的一次性投入需达到人均33万元。如果仅仅向农民提供教育、医疗、养老和市政设施四项基本的公共服务，则平均每人每年需增加投入3000元。财力的捉襟见肘也是阻挠“人的城镇化”的关键因素之一。

　　那么，农民进城的资金问题究竟该如何解决呢？中山大学教授袁奇峰在采访中提到了南海、顺德政府通过和农民合作在集体土地上创新，而不是把农民赶到城里的做法。“从长远来看，要摆脱土地收益为城镇化发展的主要载体的思路，要把靠土地发财，转移到靠创新、创业发财”。

　　更值得一提的是，就在3月初发布的广东省“十二五”城镇化规划中，对解决进城农民后顾之忧，广东又有创举。规划提出，允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益。

　　业内人士指出，这有利于防止出现进城农民“手中无钱，脚下无地”的现象，帮助农民获得进城的“第一桶金”，也是当前新型城镇化迫切需要解决的问题。参与编制《规划》的省住建厅有关负责人表示，从长远看，建立统一的土地流转市场，让农村集体土地和国有土地同地同价应该是改革方向，也符合中央的意图，广东可以在这方面先行先试。